รัฐธรรมนูญกับปัญหาการเมืองการปกครองของไทย ความนำ       เมื่อเกิดปัญหาใดๆ ก็ตามขึ้นมา ย่อมเป็นเรื่องปกติธรรมดาที่จะต้องพิจารณาหาสาเหตุของปัญหานั้นๆ ตัวอย่างที่น่าสนใจในการมองปัญหาที่ผู้เขียนจะขอหยิบยกมาประกอบการพิจารณาในที่นี้เป็นข้อเขียนของนักเศรษฐศาสตร์ผู้สร้างชื่อจากมุมมองในการแก้ปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจโลกในปี ค.ศ. 1929 และผลงานของท่านยังเป็นที่แหล่งอ้างอิงที่สำคัญมาถึงทุกวันนี้ ท่านผู้นี้ คือ John Maynard Keynes2 โดยท่านได้ชี้ให้เห็นว่า “ผู้คนที่ทำแต่งานประจำโดยคิดว่าตัวเองไม่อยู่ภายใต้อิทธิพลทางความคิดของใครเลยนั้น ล้วนแต่เป็นทาสทางความคิดของนักเศรษฐศาสตร์ที่สิ้นชีวิตไปนานแล้วทั้งสิ้น ยิ่งคนเพี้ยนๆ ที่มีตำแหน่งสูงๆ ที่ฟังแต่เสียงจากอากาศรอบตัว ยิ่งตัวดี เพราะเป็นพวกที่รับเอาความคิดไร้สาระ มาจากผลงานที่นักวิชาการไม่คนใดก็คนหนึ่งเขียนขึ้นเมื่อหลายปีก่อน” ข้อเขียนนี้สะท้อนให้เห็นถึงปัญหาที่เกิดจากการที่ผู้มีอำนาจรับฟังความเห็นเพียงด้านเดียวที่ตนเองอยากฟัง แล้วตัดสินใจไปตามนั้น จนนำพาระบอบการปกครองไปสู่เส้นทางที่ไร้ทางออก บุญศรี มีวงศ์อุโฆษ1       ในส่วนของการพิจารณาปัญหาการเมืองการปกครองของประเทศไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งปัญหาที่มีความเชื่อมโยงกับการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ซึ่งต้องมีการมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นประการสำคัญ ย่อมเป็นการหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะต้องพิจารณาประเด็นทางสังคมวิทยา3 และประเด็นทางสังคมวิทยาของไทยซึ่งมีความเชื่อมโยงกับพฤติกรรมที่นำมาสู่ปัญหาทางการปกครองจวบจนทุกวันนี้ เป็นประเด็นที่ได้เคยมีการกล่าวถึงโดยนักวิชาการชาวต่างประเทศ ซึ่งได้มีโอกาสเข้ามาทำงานในประเทศไทยในช่วงปลายรัชกาลที่ 5 ถึงต้นรัชกาลที่ 6 ได้สร้างผลงานทางสถาปัตยกรรมที่สำคัญคือ พระราชวังบ้านปืน ท่านผู้นี้คือ Prof. Dr. Karl Doehring4 ชาวเยอรมัน ผู้เขียนหนังสือบรรยายความเป็นไปของแผ่นดินและผู้คนชาวสยามซึ่งมีข้อความตอนหนึ่งว่า        “เนื่องจากความสัมพันธ์แบบพึ่งพาในประเทศสยามมีรูปแบบที่ไม่เข้มข้นนัก ประชาชนจึงมีความคุ้นเคยกับความสัมพันธ์ดังกล่าวนี้ กระทั่งแม้ว่ากฎหมายใหม่จะไม่รับรองอีกต่อไป ก็ยังปรากฏว่ามีความสัมพันธ์แบบพึ่งพาดังกล่าวอยู่ต่อไปจนถึงสมัยสงครามโลก โดยทาสเหล่านี้ก็ยังคงอาศัยอยู่กับเจ้านายภายใต้ความสัมพันธ์แบบเดิม ทั้งๆ ที่ตามบทบัญญัติของกฎหมายแล้วบุคคลเหล่านี้น่าจะเป็นไทแก่ตัวตั้งนานแล้ว คนเหล่านี้แม้จะมีเสรีภาพในการประกอบการแต่ก็ไม่อาจปรับตัวให้คุ้นชินกับการต่อสู้เพื่อความอยู่รอดของตนเองได้โดยปราศจากความคุ้มครองและสนับสนุน แทนที่จะเลือกเสรีภาพพวกเขากลับเลือกการพึ่งพาที่ให้ความรู้สึกปลอดภัย ไร้ความกังวลใดๆ ได้มากกว่า แม้ว่าจะมีความเป็นอยู่แบบไร้อิสระก็ตาม ในช่วงที่กฎหมายใหม่เพิ่งจะมีผลใช้บังคับ มีหลายกรณีที่ทาสเป็นฝ่ายขอร้องเจ้านายคนเดิมให้ยังคงเลี้ยงตนเองต่อไป และให้ที่พำนักและความคุ้มครองเหมือนดังที่ตนเองเคยได้รับแต่เดิมมา…” “เนื่องจากเจ้านายมักจะมีที่ดินอยู่ในครอบครองที่เป็นไร่นามากมาย จนเป็นไปไม่ได้ที่จะดูแลพื้นที่ทั้งหมดได้ด้วยตนเอง หากไม่ได้เหล่าไพร่เดิมที่อาสาเข้ามาช่วย โดยฝ่ายเจ้านายจะตอบแทนด้วยการช่วยในเรื่องทั้งหลายที่เกี่ยวกับคดีและภาษี ด้วยเหตุนี้ ความสัมพันธ์แบบพึ่งพาที่มีมาแต่เดิมจึงยังคงดำรงอยู่ในรัฐสมัยใหม่ต่อไปแม้จะในสภาพที่อ่อนลงก็ตาม…” จากข้อเขียนของทั้งสองท่าน สามารถนำมาใช้ในการพิจารณาถึงปัญหาการเมืองการปกครองของไทยในช่วงที่ผ่านมาได้เป็นอย่างดี เป็นต้นว่า ในการเลือกตั้งจะมีปัญหาเกี่ยวกับระบบอุปถัมภ์ ควบคู่กับการซื้อสิทธิขายเสียงไม่ว่าจะในระดับการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา และเมื่อได้รับเลือกตั้งเข้าไปในสภาแล้ว ระบบอุปถัมภ์ยังตามมามีอิทธิพลในการทำงานของสภาทั้งสองทั้งในรูปแบบของการควบคุมสมาชิกสภาทั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา ผ่านทางพรรคการเมืองหรือการอุปถัมภ์แบบนอกระบบ โดยการจ่ายค่าอุปถัมภ์กันเป็นรายเดือนเพื่อให้มีสมาชิกจำนวนที่แน่นอนอยู่ในโอวาทตลอดเวลา การที่มีคนกลุ่มหนึ่งที่ “แทนที่จะเลือกเสรีภาพพวกเขากลับเลือกการพึ่งพาที่ให้ความรู้สึกปลอดภัย ไร้ความกังวลใดๆ ได้มากกว่า แม้ว่าจะมีความเป็นอยู่แบบไร้อิสระก็ตาม” อยู่จำนวนไม่น้อยแม้ในสังคมยุคปัจจุบันโดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อคนเหล่านี้เข้ามามีบทบาททางการเมืองและกลายเป็นตัวปัญหาที่จำเป็นต้องได้รับการแก้ไขด้วยเช่นกัน       ในส่วนของระบบการปกครองที่มักเกิดปัญหาเป็นระยะๆ นั้น การใช้และการตีความกฎหมายเพื่อบังคับใช้กฎหมายย่อมมีความสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากัน การใช้และการตีความกฎหมายจึงเป็นประเด็นที่ต้องมีการหยิบยกขึ้นมาพิจารณาเช่นกันหากจะศึกษาถึงปัญหาที่เกิดขึ้นในการเมืองการปกครองของไทย เนื่องจากรัฐบาลแต่ละชุดย่อมอยากฟังความเห็นทางกฎหมายที่เอื้อประโยชน์แก่ฝ่ายตนมากที่สุด โดยเฉพาะอย่างยิ่งรัฐบาลที่หมดสิ้นความชอบธรรมไปแล้ว ย่อมอยากได้ความเห็นทางกฎหมายที่บอกว่า “รัฐบาลลาออกไม่ได้!” จนนำประเทศไปสู่ทางตัน และตามมาด้วยการต้องแก้ปัญหาด้วยวิธีการนอกระบบ       ย่อมเป็นที่คาดหมายได้ว่า ผู้ให้ความเห็นทำนองดังกล่าวและ “คนเพี้ยนๆ ที่มีอำนาจ” คงจะต้องมีอยู่ต่อไป แต่ประเด็นสำหรับช่วงเวลานี้ ก็คือ ในการพิจารณาถึงปัญหาการเมืองการปกครองของไทยจะพิจารณามาถึงปัญหานี้ด้วยหรือไม่และถ้าเห็นเป็นปัญหาแล้วจะจัดการกับปัญหาดังกล่าวนี้อย่างไร ส่วนที่หนึ่ง ปัญหาที่นำมาสู่การรัฐประหาร        1 ปัญหาที่มีสาเหตุมาจากรัฐธรรมนูญ       ปัญหาต่างๆ ที่มีสาเหตุมาจากรัฐธรรมนูญนั้น เป็นปัญหาที่เกิดจากการที่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญ บัญญัติหลักเกณฑ์ต่างๆ ขึ้นมาใส่ไว้ในรัฐธรรมนูญ แล้วก่อให้เกิดปัญหาตามมา ซึ่งสาเหตุของปรากฏการณ์ดังกล่าวอาจเกิดจากความรีบร้อน เนื่องจากในการยกร่างรัฐธรรมนูญในระยะหลังๆ มีการกำหนดกรอบเวลาไว้ค่อนข้างสั้น โดยมิได้คำนึงถึงประสิทธิภาพในการทำงานของผู้ยกร่าง หรือการนำแบบอย่างของต่างประเทศมาใช้โดยมิได้คำนึงถึงสภาพความเป็นจริงทางสังคมไทย ผลลัพธ์ที่ตามมาก็คือ รัฐธรรมนูญที่เป็นที่รวมของบทบัญญัติต่างๆ จำนวนมากเกินความจำเป็น       ปัญหาที่มีสาเหตุมาจากรัฐธรรมนูญ เป็นต้นว่า การกำหนดระบบการเลือกตั้งไว้ในรัฐธรรมนูญจนทำให้มีการแก้ไขได้ยาก แม้จะมีปัญหาเกิดขึ้น การบัญญัติให้มีองค์กรอิสระขึ้นมามากมาย ทำให้เกิดปัญหาในการสรรหาตัวบุคคลที่มีความรู้ความสามารถที่จะเข้ามาปฏิบัติภารกิจเหล่านั้น ในที่สุด จึงเกิดปรากฏการณ์ “ส้มหล่น” สู่กลุ่มข้าราชการบำนาญจากบางองค์กรซึ่งมีระบบเครือข่ายกว้างขวาง ซึ่งทำให้ไม่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ของการมีองค์กรอิสระต่างๆ ตามที่ได้มีการก่อตั้งไว้แต่ต้นได้ องค์กรอิสระบางองค์กรจึงแทบจะไม่มีบทบาทในการช่วยแก้ปัญหาของบ้านเมืองเลย นอกจากนี้ การตั้งคุณสมบัติสำหรับกลุ่มนักวิชาการไว้สูงเกินไป ดังเช่นกรณีตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่กำหนดคุณสมบัติในการสรรหาบุคคลจากกลุ่มวิชาชีพในสายวิชาการว่าต้องเป็นศาสตราจารย์ ในขณะที่ ณ เวลานั้นมีผู้ที่เป็นศาสตราจารย์อยู่เพียงไม่กี่คน5 ส่งผลทำให้เป็นการจำกัดโอกาสของบุคคลกลุ่มนี้ไปโดยปริยาย หากจะเปรียบเทียบกับตัวอย่างของต่างประเทศที่มิได้ห่างไกลจากประเทศไทยมากนัก คือประเทศเกาหลีใต้ จะพบว่าคุณสมบัติของผู้ที่สามารถเข้าสู่ระบบการสรรหาตุลาการศาลรัฐธรรมนูญของประเทศนี้ กฎหมายกำหนดให้เป็นตั้งแต่ระดับผู้ช่วยศาสตราจารย์ขึ้นไป ซึ่งทำให้มีตัวเลือกในการสรรหามากขึ้น6       2 ปัญหาที่มีสาเหตุมาจากกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ       เมื่อมีการพิจารณาปัญหาเกี่ยวกับการเมืองการปกครองคนส่วนใหญ่ก็มักจะคิดว่าเป็นปัญหามาจากรัฐธรรมนูญ โดยมองข้ามปัญหาที่มีสาเหตุมาจากกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ ทั้งๆ ที่กฎหมายระดับพระราชบัญญัตินี้เองที่เป็นตัวกำหนดรายละเอียดที่ทำให้หลักการตามรัฐธรรมนูญสามารถส่งผลทางปฏิบัติได้ สำหรับปัญหาในประเด็นนี้ ปัญหาของประเทศไทยเริ่มต้นตั้งแต่ตัวองค์กรนิติบัญญัตินั้นเอง เนื่องจากการได้มาซึ่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร มีจุดเริ่มต้นมาจากการกำหนดของกลุ่มทุนภายในพรรคการเมืองที่สามารถผูกขาดการตัดสินใจของพรรคในการส่งคนลงสมัครรับเลือกตั้งได้ซึ่งเป็นประเด็นที่จะนำมาพิจารณาต่อไป จากนั้นผู้สมัครรับเลือกตั้งเหล่านี้ก็เข้าสู่สนามการเลือกตั้ง ซึ่งแต่ละพรรคก็มีระบบเครือข่ายในการได้คะแนนเสียงจากประชาชนผ่านหัวคะแนนที่มีมายาวนาน ทำให้เห็นได้ว่าผู้ที่กำหนดว่าใครจะได้รับเลือกตั้งหาใช่ประชาชนไม่ หากแต่เป็นกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ ที่เข้าไปมีอำนาจในพรรคการเมือง ทำให้องค์กรรัฐสภามิใช่องค์กรตัวแทนประชาชนอย่างแท้จริง กฎหมายที่จะเข้าช่วยรักษาผลประโยชน์ของประชาชนจึงไม่มีโอกาสผ่านองค์กรนี้ออกมาได้ เป็นต้นว่า กฎหมายเพื่อการจัดตั้งองค์การเพื่อการคุ้มครองผู้บริโภคจึงไม่อาจผ่านออกมาเป็นกฎหมายได้ แม้ว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยตั้งแต่ฉบับ พุทธศักราช 2540 ตลอดจนรัฐธรรมนูญฉบับ พุทธศักราช 2550 จะได้กำหนดให้มีการจัดตั้งองค์ดังกล่าวขึ้นก็ตาม       ตัวอย่างต่อไปที่จะชี้ให้เห็นปัญหาทำนองเดียวกันของกฎหมายระดับพระราชบัญญัติเช่น หลักการตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2550 มาตรา 65 วรรคสอง ซึ่งกำหนดให้ “การจัดองค์กรภายใน การดำเนินกิจการ และข้อบังคับของพรรคการเมือง ต้องสอดคล้องกับหลักการพื้นฐานแห่งการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข” ซึ่งการที่กำหนดหลักการนี้ขึ้นมาก็เพื่อให้เกิดความเป็นประชาธิปไตยขึ้นมาในพรรคการเมืองนั่นเอง กฎหมายพรรคการเมืองที่ออกมารองรับหลักการนี้ จึงควรกำหนดรายละเอียดที่จะทำให้เกิดประชาธิปไตยในพรรคการเมืองได้จริง เป็นต้นว่า รายละเอียดเกี่ยวกับการประชุมใหญ่สมาชิกพรรค จะต้องมีหลักการที่ป้องกันมิให้กลุ่มใดกลุ่มหนึ่งในพรรคสามารถผูกขาดการนำภายในพรรคได้7 ซึ่งปรากฏว่า เท่าที่ผ่านมากฎหมายพรรคการเมืองมิได้กำหนดหลักเกณฑ์ที่เป็นมาตรฐานขั้นต่ำที่จะทำให้เกิดความเป็นประชาธิปไตยขึ้นมาภายในพรรคการเมือง ทำให้พรรคการเมืองไทยทุกพรรคตกอยู่ภายใต้การนำของคนกลุ่มใดกลุ่มหนึ่ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งคือกลุ่มทุนของพรรคเท่านั้น       นอกจากปัญหาเฉพาะประเด็นตามที่หยิบยกมาข้างต้นแล้ว กฎหมายระดับพระราชบัญญัติของไทยยังรอการปฏิรูปทั้งระบบ ซึ่งประเด็นการปฏิรูปกฎหมายนั้นมีการหยิบยกขึ้นมาเป็นประเด็นตั้งแต่สมัยรัฐบาลที่นายอานันท์ ปันยารชุน เป็นนายกรัฐมนตรี แต่เท่าที่ผ่านมามีการดำเนินการเพียงแต่รวบรวมกฎหมาย ทั้งหมดเพื่อพิจารณาว่ากฎหมายฉบับใดเก่าแล้ว สมควรยกเลิก แต่มิได้มีการพิจารณาปัญหาเกี่ยวกับความละเอียดและความชัดเจนของกฎหมายในส่วนที่เกี่ยวกับการใช้อำนาจของพนักงานเจ้าหน้าที่ ที่จะช่วยให้การใช้ดุลพินิจของพนักงานเจ้าหน้าที่ง่ายขึ้น เป็นการลดความเสี่ยงในความรับผิดของพนักงานเจ้าหน้าที่ลง       นอกจากนี้แล้ว ยังมีประเด็นที่เคยมีการหยิบยกขึ้นมาโดยนายอากร ฮุนตระกูล แต่ไม่ได้รับความสนใจจากสาธารณชนเท่าที่ควร กล่าวคือ ประเด็นที่เกี่ยวกับอำนาจการตัดสินใจในระบบราชการไทย ซึ่งในระบบกฎหมายของไทยที่ยังใช้กันอยู่นั้นกำหนดให้นักการเมืองที่เป็นรัฐมนตรีเข้ามาแย่งงานของข้าราชการประจำไปทำ โดยอ้างความชอบธรรมที่ได้รับการเลือกตั้งมาจากประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นของการออกใบอนุญาต หรือประทานบัตรต่างๆ แต่ในการอ้างความชอบธรรมตามระบอบประชาธิปไตยนั้น ผู้อ้างอาจไม่ทราบว่า ในระบอบประชาธิปไตยนั้น เป็นที่เข้าใจกันมาตั้งแต่สมัยกรีกโบราณแล้วว่า ต้องควบคู่กันไปกับการตรวจสอบเสมอ8       การที่นักการเมืองที่เป็นรัฐมนตรีเข้ามาแย่งงานของข้าราชการประจำไปทำส่งผลให้การตรวจสอบภายในเกี่ยวกับการออกใบอนุญาต หรือประทานบัตรเหล่านั้นไม่อาจเกิดขึ้นได้ เพราะผู้มีอำนาจสูงสุดในกระทรวงเป็นผู้ดำเนินการเอง ซึ่งเป็นที่มาของการทุจริตและคอร์รัปชั่นที่ยากแก่การควบคุม การปฏิรูปกฎหมายที่หากจะมีการดำเนินการต่อไป จึงต้องหันมาสนใจในประเด็นนี้ โดยการคืนงานประจำเล่านี้ไปให้ข้าราชการประจำดำเนินการ เพื่อให้การตรวจสอบภายในเป็นไปได้       3 ปัญหาที่มีสาเหตุมาจากแนวทางการปฏิบัติ       อาจกล่าวได้ว่า รัฐธรรมนูญทุกฉบับของไทยเท่าที่มีมาและต้องประสบกับความล้มเหลวนั้น เพราะมองข้ามปัญหาที่มีสาเหตุมาจากแนวทางการปฏิบัติ การทำความเข้าใจเกี่ยวกับเรื่องนี้ คงต้องอาศัยความเป็นรูปธรรมที่รู้จักกันอย่างแพร่หลายในสังคมไทยแล้ว เพื่อให้สามารถทำความเข้าใจได้ง่ายยิ่งขึ้น กล่าวคือคำกล่าวเกี่ยวกับวัฏจักรของการเมืองไทย เมื่อกล่าวถึงวัฏจักรของการเมืองไทยซึ่งเกิดขึ้นมาจนนับครั้งแทบจะไม่ถ้วนแล้วนี้ จะพบว่าการเมืองไทยเป็นหนทางที่หลีกไม่พ้นการรัฐประหาร จากนั้นจะมีการร่างรัฐธรรมนูญกันใหม่ นำไปสู่การเลือกตั้ง ได้รัฐบาลเข้ามาบริหารราชการแผ่นดิน เมื่อบริหารไปได้ช่วงหนึ่งจะเกิดวิกฤตการณ์จนนำไปสู่การรัฐประหารรอบใหม่ต่อไป จากวงจรดังกล่าวจะเห็นได้ว่า ทุกขั้นตอนในวงจรนี้ล้วนไม่อาจหลีกพ้นจากแนวทางการปฏิบัติไปได้ กล่าวคือ การร่างรัฐธรรมนูญที่ผ่านมามิได้นำเอาปัญหาของบ้านเมืองมาเป็นตัวตั้งอย่างแท้จริง รัฐธรรมนูญมีแต่จะหนาขึ้นทุกทีแต่แก้ปัญหาอะไรก็แก้ไขไม่ได้ การทุจริตคอร์รัปชั่นนับวันจะหนักหน่วงยิ่งขึ้น เมื่อพิจารณาถึงเลือกตั้งยิ่งเห็นได้ชัดว่า กฎเกณฑ์ตามกฎหมายกับความเป็นจริงในทางปฏิบัติแตกต่างกันอย่างสิ้นเชิง โดยที่องค์กรที่ดูแลเกี่ยวกับเรื่องนี้ดูเหมือนกับ “เอาหูไปนาเอาตาไปไร่” จนการซื้อสิทธิขายเสียงซึ่งพัฒนาไปจนไม่จำเป็นต้องซื้อขายกันเป็นเม็ดเงินแล้ว ได้แพร่ขยายไปสู่การเลือกตั้งทุกระดับ       รัฐบาลที่ได้มาจากกระบวนการเลือกตั้งดังกล่าวเมื่อเข้ามาบริหารราชการแผ่นดินแล้ว ก็จะอาศัยช่องทางตามระบบกฎหมายที่ได้กล่าวถึงในหัวข้อที่สองข้างต้น ในการถอนทุน และเอื้อประโยชน์แก่พลพรรคฝ่ายตน จนนำมาซึ่งความขัดแย้งในเรื่องของผลประโยชน์ ที่มิได้มีการกระจายออกไปอย่างเป็นธรรม และเป็นที่น่าสังเกตว่ารัฐบาลชุดที่สร้างปัญหาจะไม่มีชุดใดที่จะยอมลาออกจากตำแหน่ง เป็นเหตุให้ต้องใช้วิธีการนอกระบบเข้ามาแก้ปัญหาเป็นทางเลือกสุดท้าย ซึ่งต่างจากแนวทางปฏิบัติของประเทศญี่ปุ่น ที่รัฐบาลลาออกบ่อยครั้ง แต่ทำให้ญี่ปุ่นสามารถรักษาระบอบการปกครองไว้ได้9 ส่วนที่สอง แนวทางการแก้ไขปัญหา 1 อุปสรรคในการแก้ไขปัญหา       ก่อนที่จะกล่าวถึงแนวทางการแก้ไขปัญหาได้ จำเป็นต้องเข้าใจปัญหาต่างๆ ซึ่งมิใช่จะจำกัดอยู่เพียงเท่าที่ได้หยิบยกขึ้นมาพิจารณาข้างต้นเท่านั้น และต่อเมื่อได้ทราบถึงปัญหาแล้ว จึงจะนำไปสู่หนทางในการแก้ปัญหา ดังที่ Keynes ได้เคยกล่าวไว้ว่า “ความผิดพลาดจะเป็นประโยชน์ ก็ต่อเมื่อเรารู้ปัญหาอย่างทันท่วงที” และที่สำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากัน ก็คือ “ปัญหาความยุ่งยากมิได้อยู่ที่การหาแนวความคิดใหม่ๆ หากแต่อยู่ที่การละจากแนวความคิดเดิมๆ ที่คุ้นเคยมานาน” ในช่วงหลายสิบปีที่ผ่านมามีการศึกษาวิจัยและสรุปเป็นข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการปรับปรุงแก้ไขรัฐธรรมนูญมากมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งเกี่ยวกับระบบการเลือกตั้งและองค์กรตลอดจนวิธีการที่เกี่ยวกับการเลือกตั้ง แต่ผลของความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นมักจะออกมาในแนวทางที่ผู้ที่เกี่ยวข้องมีความคุ้นเคย มากกว่าที่จะเป็นไปตามหลักการที่ควรจะเป็น โดยจะเห็นได้ว่า ระบบการเลือกตั้งของเยอรมันเป็นประเด็นคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญให้ความสนใจมาตั้งแต่สมัยที่มีการยกร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 แต่จนบัดนี้ สี่สิบปีให้หลัง หลักการตามระบบการเลือกตั้งของเยอรมันที่ใช้ระบบสัดส่วนเข้ามาแก้ไขข้อบกพร่องของระบบการเลือกตั้งตามเสียงข้างมากก็ยังไม่ปรากฏในระบบการเลือกตั้งของไทย ทั้งๆ ที่ในปัจจุบัน คนไทยและคนเยอรมันต่างก็มีสิทธิเลือกตั้งคนและเลือกทั้งพรรคได้เหมือนกัน แต่ผลการเลือกตั้งที่ได้ของไทยก็ยังคงไม่เป็นธรรมสำหรับพรรคเป็นรองในเขตเลือกตั้ง เนื่องจากพรรคที่ชนะในเขตเลือกตั้งได้ที่นั่งในสภามากกว่าสัดส่วนที่ควรได้รับ ในขณะที่ระบบของเยอรมันให้ความเป็นธรรมแก่พรรคที่เป็นรองในเขตเลือกตั้งได้มากกว่า10       ในส่วนขององค์กรที่ดูแลการเลือกตั้งของไทยที่ได้รับการผลักดันให้เป็นองค์กรอิสระได้สำเร็จตั้งแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 จะเห็นได้ว่ามีการเน้นไปที่การจัดองค์กรเป็นแบบถาวร ซึ่งเป็นรูปแบบที่คนของกระทรวงมหาดไทยมีความคุ้นเคย จนทำให้การเลือกตั้งของไทยมีค่าใช้จ่ายที่สูงมาก ซึ่งต่างจากระบบที่ใช้กันในต่างประเทศ ซึ่งเน้นความเป็นอิสระของคณะกรรมการการเลือกตั้ง แต่กลไกทางปฏิบัติยังคงอิงหน่วยราชการที่มีอยู่แล้ว ทำให้ลดค่าใช้จ่ายลงได้มาก นอกจากนี้จะเห็นได้ว่า ในการเลือกตั้งประธานาธิบดีของประเทศสหรัฐ อเมริกานั้น มิใช่จะมีการเลือกตั้งแต่ตำแหน่งประธานาธิบดีเท่านั้น หากแต่มีการเลือกตั้งพร้อมกันทุกระดับ ทั้งสมาชิกสภาผู้แทน สมาชิกวุฒิสภา รวมทั้งการเลือกตั้งในระดับท้องถิ่น ทำให้ลดค่าจ่ายลงได้มาก แม้ประเทศนี้จะเป็นประเทศอภิมหาอำนาจและเป็นประเทศที่มีฐานะทางเศรษฐกิจเป็นอันดับหนึ่งของโลก แต่ก็ใช้เงินภาษีของประชาชนอย่างประหยัดและคุ้มค่า       จากตัวอย่างที่ยกมาทำให้เห็นได้ว่าปัญหาที่น่ากลัวแต่มักจะถูกมอบข้ามก็คือ ผู้ที่เสนอตัวเข้ามาแก้ปัญหาส่วนหนึ่งเข้ามาเพื่อแสวงหาประโยชน์เฉพาะหน้าและกรุยทางเพื่อประโยชน์ในอนาคตของตนเอง ซึ่งจะเห็นได้จากการปฏิรูปการเมืองในหลายๆ ครั้งที่ผ่านมา นอกจากนี้แล้ว การจะทำความเข้าใจกับปัญหาตลอดจนแนวทางในการแก้ปัญหาล้วนเป็นสิ่งที่ต้องอาศัยเวลา โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากปัญหานั้นเป็นปัญหาที่คู่กับสังคมมานาน ดังเช่นปัญหาของระบบอุปถัมภ์ที่ได้กล่าวมาแล้ว แนวทางการแก้ปัญหาที่จะนำมาใช้ในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ จึงอาจจะยังมิใช่เรื่องที่ผ่านการพิจารณาพิเคราะห์และสังเคราะห์จนเรียกได้ว่าตกผลึกแล้ว หากแต่เป็นเพียงการลองผิดลองถูกเท่านั้น 2 แนวทางการแก้ไขปัญหาที่ควรจะเป็น       ด้วยเหตุผลที่กล่าวมาข้างต้นนี้ การปฏิรูปการปกครองของไทยจึงมิใช่เรื่องที่สามารถดำเนินการให้เสร็จสิ้นได้ในครั้งเดียว แล้วใช้ได้ผลตลอดไป หากแต่เป็นเรื่องที่จะต้องมีการดำเนินการต่อเนื่อง แต่ในขณะเดียวกันสังคมไทยเป็นสังคมที่คนส่วนใหญ่ใจร้อน ย่อมเป็นการยากที่จะให้ทำการศึกษาวิจัยกันได้อย่างยาวนาน จากทั้งสองขั้วทางความคิดดังกล่าว ผู้เขียนจึงอยากเห็นแนวทางสายกลาง ซึ่งก็คือ การปฏิรูปเฉพาะหน้าที่จะดำเนินการต่อไปนี้ เมื่อได้ข้อสรุปแล้ว และข้อสรุปดังกล่าวยังกล่าวได้ว่ามีลักษณะของการลองผิดลองถูกดังที่ได้กล่าวมาแล้ว จึงควรกำหนดให้วาระของสภาผู้แทนราษฎรสั้นลง ดังตัวอย่างของสภาผู้แทนราษฎรในสภาคองเกรสอเมริกัน ที่มีวาระเพียงสองปี ซึ่งในการร่างรัฐธรรมนูญอเมริกันก็มีผู้หยิบยกประเด็นนี้มาพิจารณาโดยให้เหตุผลว่า หากในการเลือกตั้งได้คนไม่ดีเข้าสภา จะได้ไม่ต้องให้คนไม่ดีเหล่านั้นอยู่นานเกินไป ข้อดีอีกประการหนึ่งของการมีวาระสั้นดังกล่าว ก็คือ ประชาชนก็จะมีโอกาสได้ฝึกฝนประชาธิปไตยได้มากขึ้น และลดโอกาสถอนทุนลงทำให้สามารถลดความคุ้มค่าในการลงทุนซื้อเสียงลงได้มาก สรุป       การยกร่างรัฐธรรมนูญที่จะดำเนินการกันต่อไปนี้ หากไม่ต้องการให้เป็นเพียงการยืนยันความเป็นจริงของวัฏจักรทางการเมืองของไทย จนเกิดเป็นอาชีพนักยกร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมา คงจะต้องยกร่างรัฐธรรมนูญโดยต้องคำนึงถึงสภาพทางสังคมวิทยาของสังคมไทยเป็นพื้นฐาน และต้องละจากความคุ้นเคยเดิมๆ เพื่อมิให้รัฐธรรมนูญเป็นเพียงที่รวมของบทบัญญัติต่างๆ ที่มีความหนามากขึ้นทุกครั้งที่มีการยกร่างขึ้นมาใหม่ หากแต่ให้เป็นที่รวมของหลักการสำคัญๆ ในการปกครองประเทศอย่างแท้จริง ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ 1 ศาสตราจารย์ประจำ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2 ผลงานชิ้นเอกของท่าน คือ General Theory of Employment, Interest and Money,1936. 3 โปรดดู อมร จันทรสมบูรณ์, การปฏิรูปการเมือง: คอนสติติวชั่นแนลลิสม์ ทางออกของประเทศไทย, พิมพ์ครั้งที่ 2, กรุงเทพฯ : สถาบันนโยบายศึกษา. 2539, หน้า 71- 74. 4 Karl Doehring, Siam: Land und Volk, แปลโดย ชูศรี มีวงศ์อุโฆษ,แผ่นดินและผู้คนชาวสยาม, หนังสือในโครงการรำลึก 100 ปี วันสวรรคตพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว คณะอักษรศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ลำดับที่ 1, โรงพิมพ์แห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย 2555, หน้า 20 และ 23 5 ต่างจากประเทศเยอรมนีซึ่งมีสมาคมครูสอนกฎหมายมหาชนเยอรมัน ปรากฏว่าสมาคมนี้มีสมาชิกเป็นผู้สอนกฎหมายมหาชนระดับศาสตราจารย์ไม่น้อยกว่าหกร้อยคน 6 โปรดดู บุญศรี มีวงศ์อุโฆษ, กฎหมายรัฐธรรมนูญ”, พิมพ์ครั้งที่แปด, โครงการตำราฯ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัย ธรรมศาสตร์ 2557, ภาคสอง บทที่ 5 หัวข้อ 4.2.3 7 โปรดดู บุญศรี มีวงศ์อุโฆษ, แนวทางการปฏิรูประบบการเลือกตั้งและพรรคการเมือง”, สถาบันพระปกเกล้า 2555 หัวข้อ 4.7.1.4 8 โปรดดู บุญศรี มีวงศ์อุโฆษ, เชิงอรรถที่ 5, ภาคหนึ่ง ส่วนที่หนึ่ง บทที่ 1 หัวข้อ 5.4 9 โปรดดู บุญศรี มีวงศ์อุโฆษ, เชิงอรรถที่ 5, ภาคหนึ่ง ส่วนที่สอง บทที่ 8 การปกครองของประเทศญี่ปุ่น หัวข้อ 5.4.2.3 10 โปรดดู บุญศรี มีวงศ์อุโฆษ, เชิงอรรถที่ 5, ภาคสอง บทที่ 4 หัวข้อ 3.2.3.