สถาบันนโยบายศึกษา : Institute of Public Policy Studies (IPPS)

ทำไมการเมืองไทยจึงตุหรัดตุเหร่ไปไม่ถึงไหน

สมชาติ เจศรีชัย

      อริสโตเติล (Aristotle) นักปรัชญาการเมืองชาวกรีกโบราณกล่าวไว้ว่า “การปกครองระบอบประชาธิปไตยไม่ใช่ระบอบการปกครองที่ดีที่สุด แต่เป็นการปกครองที่เลวน้อยที่สุด” และเมื่อพิจารณาจากประกาศคณะราษฎรในการเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองแบบเดิมมาเป็นการปกครองระบอบประชาธิปไตย เมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 2475 เมื่อ 88 ปีก่อน โดยสรุปเนื้อหาในประกาศนั้นต้องการแสดงให้เห็นว่าการปกครองระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มีความไม่ชอบธรรม และโจมตีระบอบเก่าด้วยถ้อยคำรุนแรง และจากบัดนั้นเป็นต้นมา การปกครองของประเทศไทยจึงถูกเรียกขานว่า “การปกครองระบอบประชาธิปไตย (Democracy) เหมือนดั่งนานาอารยประเทศ โดยเฉพาะประเทศแถบยุโรปใช้กันอย่างแพร่หลาย สิ่งที่เห็นได้ว่าน่าจะเป็นการปกครองระบอบประชาธิปไตย คือ (1) การประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับแรกที่เรียกว่า “พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช 2475” ประกาศใช้เมื่อวันที่ 27 มิถุนายน 2475 และ (2) มีการจัดการเลือกตั้งขึ้นเป็นครั้งแรกเมื่อวันที่ 15 พฤศจิกายน 2476 แต่ผ่านมา 88 ปีการเมืองไทยในระบอบประชาธิปไตยก็ยังขาดวิ่น ไร้ความต่อเนื่อง โดยมีดัชนีชี้วัดที่สำคัญคือการรัฐประหาร 13 ครั้งและการจัดทำรัฐธรรมนูญผ่านมาจนถึงปัจจุบันจำนวน 20 ฉบับ

      ถามว่า การเมืองไทยที่ผ่านมามีปัญหาที่อะไรนักหนาเชียวเหรอ คำตอบอาจจะเป็นว่า… “สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่ทำหน้าที่ของตนเองให้มีประสิทธิภาพ” หรือ“รัฐบาลบริหารราชการแผ่นดินไม่เป็น” หรือ “ข้าราชการคอร์รัปชัน” หรือ “นักการเมืองร่วมกับข้าราชการคอร์รัปชัน” หรือ “การออกแบบระบบการเลือกตั้งแย่ไม่ตอบโจทย์การไปใช้สิทธิเลือกตั้งของประชาชน” หรือ “ประชาชน/ผู้ไปใช้สิทธิเลือกตั้งไม่ตระหนักถึงสิทธิของตนเอง” หรือโดยภาพรวม “ระบบแย่ คนไม่ดี” หรือจะเป็นเพราะ “มีการรัฐประหารเฉลี่ยแล้วทุกๆ เจ็ดปีเลยทำให้การเมืองขาดความต่อเนื่อง”

      ประสบการณ์ตลอดระยะเวลากว่า 15 ปีที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับการจัดการเลือกตั้ง ส.ส. (ในปี 2544) ส.ว. (เริ่มปี 2543) สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น (ในปี 2546) เข้าไปเป็นอนุกรรมาธิการในสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา การทำวิจัยการเลือกตั้งทั้ง ส.ส. ส.ว. และท้องถิ่น ที่ผู้เขียนเริ่มจากการวิเคราะห์การเลือกตั้ง เพราะเป็นจุดเริ่มต้นของการเข้าสู่อำนาจ ก่อนที่จะไปใช้อำนาจในลำดับถัดไป

      การเลือกตั้งในระบอบประชาธิปไตยแบบตัวแทน (Representative Democracy) ภายหลังการใช้รัฐธรรมนูญฉบับที่ 2540 ทำให้มีการเลือกตั้ง ส.ส. แบบใหม่ (ส.ส.แบบเขต กับ ส.ส.แบบบัญชีรายชื่อ) การเลือกตั้ง ส.ว. (เป็นการเลือกตั้งโดยตรงทั้งหมด ต่อมาเป็นแบบผสมระหว่างเลือกตั้งกับสรรหา) มีการเลือกตั้งผู้บริหารท้องถิ่นโดยตรง แต่ระบบการเลือกตั้งของไทยยังคงเป็นแบบเดิมคือ คนที่ได้คะแนนสูงสุด (the-first-past-the-post) เป็นผู้ชนะการเลือกตั้ง ซึ่งมีการใช้ระบบนี้มาอย่างยาวนาน ระบบนี้เข้าใจง่าย แต่ก็มีข้อเสียคือคะแนนของผู้สมัครที่ได้คะแนนลำดับรองลงมาจะถูกเททิ้ง ในการเลือกตั้งที่ผู้สมัครที่มีความนิยมพอๆ กันก็จะมีคะแนนที่ถูกเททิ้ง (บางคนเรียกคะแนนทิ้งน้ำ) ไปเป็นจำนวนมาก แต่เมื่อไปดูระบบอื่นอีก 2 ระบบ คือ ระบบสัดส่วน กับ ระบบผสม ประเทศไทยก็เคยเอาระบบผสม (ระหว่างคะแนนเสียงสูงสุดในเขตเลือกตั้งผสมกับแบบสัดส่วน) มาใช้แล้ว การเมืองไทยก็ยังคงมีปัญหา

      บางคนกลับบอกว่า ก็เพราะเราไปกำหนดให้มีองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญกับศาลรัฐธรรมนูญ ทำให้อะไรๆ ที่ควรจะง่ายก็กลายเป็น “เรื่องยาก มากเรื่อง” เกินไป บางกลุ่มบางพวกถึงกับเสนอให้ยุบองค์กรอิสระกับศาลรัฐธรรมนูญไปเสีย (หรือปรับเปลี่ยนเป็นคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ) ดังนั้น หากพิจารณาประสิทธิภาพขององค์กรอิสระตลอดระยะเวลากว่า 20 ปีที่ผ่านมา จะเห็นว่าองค์กรอิสระได้คะแนนความพึงพอใจอยู่ในเกณฑ์ปานกลาง³ เท่านั้น

      เมื่อกลับมาพิจารณาถึงสาเหตุของการทำรัฐประหารในการล้มล้างยกเลิกรัฐธรรมนูญ และสถาบันการเมืองต่างๆ ในปี 2549 และ 2557 ที่ผ่านมา ล้วนแล้วแต่กล่าวอ้างถึงการกระทำของนักการเมืองที่เป็นรัฐบาลอยู่ในขณะนั้นว่า ขาดประสิทธิภาพ มีการทุจริตอย่างมโหฬาร และมีความรุนแรงบาดเจ็บล้มตาย⁴ การเมืองไทยจึงเข้าสู่วังวนแห่งการไร้เสถียรภาพอีกครั้งหนึ่ง มีการล้มเลิกรัฐธรรมนูญ สถาบันทางการเมือง และจัดทำรัฐธรรมนูญขึ้นมาใหม่ เสร็จแล้วจะเข้าสู่โหมดของการเลือกตั้ง การจัดตั้งรัฐบาล มีการโจมตีรัฐบาลว่าการบริหารงานล้มเหลว และพยายามล้มเลิกรัฐธรรมนูญ (ซึ่งถูกกล่าวหาว่ามีการสืบต่ออำนาจของคณะที่กระทำรัฐประหาร) โดยเสนอให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญด้วยการมีสภาร่างรัฐธรรมนูญ ในวิกฤตการณ์ทางการเมืองหลายๆ ครั้ง ภายหลังเมื่อมีการเลือกตั้งที่เชื่อว่าเป็นรูปแบบของการปกครองระบอบประชาธิปไตย แต่การดำเนินการในฝ่ายนิติบัญญัติก็มิได้แก้ไขปัญหาของประชาชน การออกกฎหมายเพื่อใช้ในการบริหารประเทศหรือการจัดทำงบประมาณยังไม่อาจบ่งชี้ถึงสมรรถนะในการแก้ไขปัญหาและพัฒนาประเทศได้ทัดเทียมกับประเทศอื่น โดยพิจารณาจากดัชนีชี้วัดสากลที่ออกมา อาทิ ดัชนีชี้วัดภาพลักษณ์การทุจริต (Corruption Perception Index : CPI) ดัชนีความสามารถทางการแข่งขันระดับโลก 4.0 (Global Competitiveness Index: GCI 4.0) ของ World Economic Forum : WEF หรือการเปิดเผยด้านงบประมาณ (Open Budget Index :OBI) ที่มีความโปร่งใสและสามารถตรวจสอบได้ เป็นต้น

      ปัญหาทั้งหลายต้องการการปฏิรูปประเทศ ทั้งด้านโครงสร้าง ระบบงานหรือกระบวนการ และคน โดยต้องทำไปพร้อมๆ กัน จะปฏิรูปแต่โครงสร้าง ไม่รื้อระบบงานหรือกระบวนการไม่พัฒนาก็ไม่ได้ หรือพัฒนาระบบงานหรือกระบวนงานใหม่แต่ไม่ปรับโครงสร้างและไม่พัฒนาคนก็ไม่เกิดผลอะไรมากนัก และท้ายสุดพัฒนาคนก็ต้องมีกระบวนงานและใช้เทคโนโลยีที่เหมาะสม รวมทั้งพัฒนาโครงสร้าง แต่การพัฒนาและการปฏิรูปทั้งหมดนั้นเกิดจากคน จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องพัฒนาคนโดยการสร้างพลเมืองผ่านกระบวนการศึกษาทุกระดับ (civic education) เพราะประชาชนที่มี “ความเป็นพลเมือง” จะรู้จักคิดวิเคราะห์ ปราศจากการครอบงำ มีความรับผิดชอบทั้งต่อตนเองและส่วนรวม การเข้าไปมีส่วนร่วมต่อกิจการสาธารณะ รู้จักใช้สิทธิแต่ไม่ละทิ้งหน้าที่ และเป็นผู้เคารพและปฏิบัติตามกฎกติกาของสังคมที่เป็นธรรม ลักษะของคนเช่นนี้เราเรียกว่า “พลเมืองแข็งขัน (active citizen)” ⁵

      ในหลายประเทศที่ต้องการสร้างรากฐานประชาธิปไตยให้แข็งแกร่ง การเมืองมีเสถียรภาพ ซึ่งจะผลิดอกออกผลต่อการพัฒนาประเทศ เช่น สหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี สาธารณรัฐเกาหลี ญี่ปุ่น สิงคโปร์ สาธารณรัฐอินเดีย เป็นต้น ต้องมีการมุ่งเน้นการให้การศึกษาทางการเมืองแก่ประชาชน เพราะการเมืองเป็นกระบวนการที่เป็นกลไกสำคัญในการพัฒนาประเทศ โดยการสร้างพลเมืองอย่างเป็นขั้นเป็นตอนให้กับเด็กตั้งแต่เยาว์วัย โดยเฉพาะเด็กช่วงอายุ 2-6 ปีที่เป็นรากฐานของการพัฒนาคนในช่วงวัยต่อมา ในขณะที่ประเทศไทยเรายังขาดเจตนารมณ์และความเอาจริงเอาจังในการสร้างพลเมือง ขาดหลักสูตรการศึกษาเพื่อสร้างพลเมือง รวมทั้งการให้ความสำคัญกับการให้การศึกษาทางการเมืองในช่วงที่มีการเลือกตั้ง ดูตัวอย่างจากการเลือกตั้ง อบจ. ที่เพิ่งผ่านพ้นไปเมื่อวันที่ 20 ธันวาคม 2563 นี้ กกต. ไปมุ่งประเด็นแต่เพียงการจัดการเลือกตั้ง แต่ให้ความสำคัญกับการให้การศึกษาทางการเมือง (political education) น้อยเกินไป เพราะจากการฟังเสียงประชาชนที่ให้สัมภาษณ์ผู้สื่อข่าวทางสถานีวิทยุโทรทัศน์หลายช่อง เมื่อถามถึงความคาดหวังกับตัวนายก อบจ.หรือสมาชิกสภา อบจ.ที่จะได้รับเลือกตั้งก็มักจะต้องการให้มาพัฒนาท้องถิ่นของตนเอง ทั้งเรื่องโครงสร้างพื้นฐาน ประเภทไฟฟ้าสว่าง ทางดี มีน้ำประปาใช้ ทำนองนี้ แต่คนส่วนใหญ่ยังไม่รู้ถึงงานในความรับผิดชอบที่แท้จริงของ อบจ. เนื่องจากพื้นที่รับผิดชอบของ อบจ. คือพื้นที่ทั้งจังหวัด (ในราชการบริหารส่วนภูมิภาค) และมีพื้นที่ทับซ้อนกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่นคือ เทศบาล (รวมทั้งเมืองพัทยา) และ อบต. และการก่อสร้างถนน สะพานก็ยังอยู่ในอำนาจของทั้งกรมทางหลวง และกรมทางหลวงชนบท (สังกัดราชการส่วนกลาง) เรื่องไฟฟ้าก็เป็นงานของการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค เรื่องประปาก็เป็นงานของการประปาส่วนภูมิภาค(มีฐานะเป็นรัฐวิสาหกิจ)

      การให้การศึกษาทางการเมืองเป็นเรื่องใหญ่ อย่างน้อยก็ให้ชาวบ้านรู้ว่า เลือกใครไปทำหน้าที่อะไร จะได้เลือกกันอย่างถูกต้อง อย่างที่ฝรั่งเขาเรีกกันว่า “put the right man to the right job” หรือ เลือกใช้คนให้เหมาะกับงาน การที่เราได้ผู้แทนราษฎรที่ทำงานไม่เป็น (ทำร่างกฎหมาย ควบคุมการทำงานของฝ่ายบริหาร) ทำให้ผลงานฝ่ายนิติบัญญัติขาดคุณภาพ จะไปโทษนักการเมืองแต่ฝ่ายเดียวคงไม่เป็นธรรมแน่ ผู้เลือกตั้งที่ไปใช้สิทธิก็สำคัญ พรรคการเมือง(คณะกรรมการบริหารพรรค) ก็ต้องร่วมรับผิดชอบด้วย เพราะจะส่งใครก็ควรจะดูให้ดี ให้ได้คนมีคุณภาพหน่อย ในสมัยหนึ่งมีการกล่าวว่า “ส่งเสาไฟฟ้าลงสมัคร ก็ยังได้รับเลือกตั้ง” นับว่าเป็นการดูแคลนชาวบ้านที่ไปใช้สิทธิเลือกตั้งเป็นอย่างยิ่ง⁶

      ท้ายที่สุดแล้วถ้าการเมืองไทยยังตุหรัดตุเหร่ไปไม่ถึงไหนเสียทีย่อมส่งผลต่อการพัฒนาประเทศ ความสามารถทางการแข่งขันก็จะลดลง การพัฒนาการศึกษาก็จะย่ำอยู่กับที่ การเรียกร้องหาผู้นำประเทศชนิด “อัศวินม้าขาว” จะยิ่งทำให้ประเทศไทยขาดความน่าเชื่อถือจากนานาประเทศ การพัฒนา “คน” ให้มีคุณภาพเป็นพลเมืองคุณภาพจะส่งผลไปยังการเมืองไทยในอนาคต จากตัวแบบวัฒนธรรมทางการเมืองของ Almond & Verba หากสังคมใดมีประชาชนประเภท “เฉื่อยชา (parochial)” หรือ “ไพร่ฟ้า (subject)” มากกว่า “พลเมือง (participant)” ก็บอกได้เลยว่าประเทศนั้นสังคมนั้นการเมืองจะยังคงย่ำอยู่กับที่ไม่ไปไหน ดังนั้น จึงต้องผลักดันให้เกิดการสร้างพลเมืองและมีพลเมืองแข็งขัน (Active Citizen) ขึ้นมาให้เต็มบ้านเต็มเมือง เพื่อให้การเมืองมีเสถียรภาพและมีการพัฒนาประชาธิปไตยแบบตัวแทนที่มีคุณภาพสามารถไปผลักดันการพัฒนาประเทศต่อไป

----------------------------------------------------------------------------------
¹ Blockdit “ประชาธิปไตยในมุมมองของอริสโตเติล” สืบค้นจาก : https://www.blockdit.com/posts/5fd9fa786361270caae69e0c เมื่อวันที่ 22 ธันวาคม 2563.

² สุรเชษ์ฐ สุขลาภกิจ “แถลงการณ์คณะราษฎร” ใน ฐานข้อมูลการเมืองการปกครอง, สถาบันพระปกเกล้า.

³ ธีรภัทร์ เสรีรังสรรค์ และคณะ รายงานการวิจัยเรื่อง “ประเมินผลการทำงานขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ : คณะกรรมการ การเลือกตั้ง” สถาบันพระปกเกล้า, 2548.

⁴ ประกาศคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (คปค.) เมื่อ 19 กันยายน 2549 และประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (คสช) เมื่อวันที่ 22 พฤศจิกายน 2557.

⁵ สอดคล้องกับแนวความคิดแบบของพลเมือง ( KIND OF CITIZEN ) ของ JOEL WESTHEIMER (สืบค้นใน : HTTP://THAICIVICEDUCATION.ORG/TH/JOEL-WESTHEIMER/. เมื่อวันที่ 23 ธันวาคม 2563 และ วัฒนธรรมทางการเมืองของ ALMOND & VERBA อ้างใน สำนักวิชาการ สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร “วัฒนธรรมประชาธิปไตย” (สืบค้นจาก HTTPS://LIBRARY2.PARLIAMENT.GO.TH/EJOURNAL/CONTENT_AF/2559/SEP2559-1.PDF เมื่อวันที่ 23 ธันวาคม 2563).

⁶ ข่าวพรรคเพื่อไทยประกาศส่งผู้สมัครในการเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร เมื่อปี 2556 สืบค้นจาก : https://pantip.com/topic/30028970 เมื่อวันที่ 23 ธันวาคม 2563.