สถาบันนโยบายศึกษา : Institute of Public Policy Studies (IPPS)

เลือกตั้งท้องถิ่นบนฐานสิทธิตามรัฐธรรมนูญ

สมชาติ เจศรีชัย

      คนส่วนใหญ่มักจะตีความคำว่า “ประชาธิปไตย” เมื่อมีการเลือกตั้ง เพราะการเลือกตั้งเป็นการแสดงออกถึงสิทธิพลเมือง และสิทธิทางการเมือง ซึ่งเมื่อพิจารณาจากปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน (Universal Declaration of Human Rights หรือ UDHR) ข้อ 2 ที่ระบุไว้ว่า บุคคลชอบที่จะมีสิทธิและเสรีภาพประดามีที่ระบุไว้ในปฏิญาณนี้ ทั้งนี้ โดยไม่มีการจำแนกความแตกต่างในเรื่องใดๆ เช่น เชื้อชาติ สีผิว เพศ ภาษา ศาสนา ความเห็นทางการเมือง หรือทางอื่นใด ชาติหรือสังคมอันเป็นที่มาเดิม ทรัพย์สิน กำเนิด หรือสถานะอื่นใด นอกจากนี้ การจำแนกข้อแตกต่างโดยอาศัยมูลฐานแห่งสถานะทางการเมือง ทางการศาล หรือทางการระหว่างประเทศของประเทศหรือดินแดนซึ่งบุคคลสังกัด จะทำมิได้ ทั้งนี้ ไม่ว่าดินแดนดังกล่าวจะเป็นเอกราชอยู่ในความพิทักษ์ มิได้ปกครองตนเองหรืออยู่ภายใต้การจำกัดแห่งอธิปไตยอื่นใด และหลักสิทธิพลเมือง (Civil Rights) ที่ปฏิญญาดังกล่าวนี้ได้แถลงไว้ ได้แก่ การมี และใช้เสรีภาพภายใต้กรอบที่กฎหมายกำหนด สิทธิในการถือครองกรรมสิทธิ์ทรัพย์สินส่วนบุคคล (property rights) สิทธิในการต่อต้านการใช้อำนาจที่ไม่ชอบธรรมของรัฐ (rights of resistance) สิทธิในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ สิทธิของผู้ต้องหา (rights of the accused) สิทธิที่จำเป็นแก่การใช้เสรีภาพของบุคคล ได้แก่ เสรีภาพในการแสดงออก เสรีภาพในความเชื่อ กรรมสิทธิ์ในทรัพย์สิน และสิทธิในกระบวนการยุติธรรม ซึ่งสิทธิในกระบวนการยุติธรรมแตกต่างจากสิทธิอื่นๆ คือ เป็นสิทธิสำหรับการต่อสู้คดีและยืนยันสิทธิของตนเองในฐานะพลเมืองอย่างเสมอภาคกับบุคคลอื่น ส่วนสิทธิทางการเมือง (Political Rights) เป็นเรื่องของการกำหนดเจตจำนงของตนเอง (self-determination) ด้วยการเข้าไปมีส่วนร่วมในการบริหารงานของรัฐโดยตรง หรือใช้สิทธิเลือกตั้งบุคคลเข้าไปเป็นตัวแทนโดยปราศจากการแทรกแซงจากบุคคลอื่น (free voting) การเลือกตั้งจึงต้องเป็นไปตามวาระ (periodic election) มีการออกเสียงโดยทั่วไป (in general) ตามที่กฎหมายกำหนด หนึ่งคนหนึ่งเสียง (one man one vote) เพื่อแสดงความเสมอภาค และเป็นการลงคะแนนลับ (secret voting) เพื่อเป็นหลักประกันการแสดงเจตนาเสรีของผู้เลือก

      คราวนี้เมื่อพูดถึงสิทธิกับการเลือกตั้งท้องถิ่นในหมวดที่ว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญก็มิได้กำหนดรายละเอียด มีเพียงหลักการสำคัญเพียงมาตราเดียวคือ มาตรา 252 ที่บัญญัติว่า

       “สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง

      ผู้บริหารท้องถิ่นให้มาจากการเลือกตั้งหรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่นหรือในกรณี องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ จะให้มาโดยวิธีอื่นก็ได้ แต่ต้องคำนึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนด้วย ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ

      คุณสมบัติของผู้มีสิทธิเลือกตั้งและผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง และหลักเกณฑ์และวิธีการเลือกตั้ง สมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ ซึ่งต้องคำนึงถึงเจตนารมณ์ในการป้องกันและปราบปรามการทุจริตตามแนวทางที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญด้วย”

      นั่นหมายความว่า ผู้มีสิทธิเลือกตั้งมีสิทธิเลือกสมาชิกสภาท้องถิ่น ส่วนผู้บริหารท้องถิ่นจะมาจากการ เลือกตั้งโดยตรงของประชาชน หรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่นก็ได้ตามที่กฎหมายบัญญัติ คำว่า “กฎหมายบัญญัติ” ก็หมายถึงกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งห้ารูปแบบ (อบจ. เทศบาล อบต. กรุงเทพมหานคร และเมืองพัทยา) และกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ที่ยังคงบัญญัติให้ที่มาของผู้บริหารท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน

      ในส่วนของสิทธิอื่นๆ นั้นต้องไปดูในหมวดที่ 3 สิทธิและเสรีภาพของปวงชนชาวไทย เริ่มตั้งแต่มาตรา 27 ในเรื่องของความเท่าเท่าเทียมทั้งสิทธิชายและหญิง ส่วนที่แตกต่างเริ่มตั้งแต่สัญชาติ กล่าวคือ ผู้มีสิทธิเลือกตั้งต้องมีสัญชาติไทย แต่หากได้สัญชาติไทยโดยการแปลงสัญชาติ ต้องได้สัญชาติไทยมาแล้วไม่น้อยกว่าห้าปี ประเด็นต่อมาคืออายุ ผู้มีสิทธิเลือกตั้งต้องมีอายุไม่ต่ำกว่าสิบแปดปีในวันเลือกตั้ง (ดูได้จากบัตรประชาชน ซึ่งบุคคลที่มีอายุ 7 ปี ก็ต้องไปทำบัตรประชาชนที่สำนักงานทะเบียนอำเภอหรือสำนักงานทะเบียนท้องถิ่นกันแล้ว) ส่วนเรื่องสุดท้ายคือ การมีภูมิลำเนา (ไม่ใช่ถิ่นที่อยู่ เพราะถิ่นที่อยู่อาจเป็นที่ที่ไปทำมาหากิน หรือไปศึกษาเล่าเรียน แต่มีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านอีกแห่งหนึ่ง) กฎหมายกำหนดไว้ว่า “มีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านในเขตเลือกตั้งมาแล้วเป็นเวลาติดต่อกันไม่น้อยกว่าหนึ่งปีนับถึงวันเลือกตั้ง” ในกรณีที่มีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านในเขตเลือกตั้งหนึ่ง แต่ตัวเองอยู่อีกแห่งหนึ่ง ก็ต้องกลับไปลงคะแนนเลือกตั้งในเขตเลือกตั้งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ตนเองมีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านครบ 1 ปี เนื่องจากการเลือกตั้งท้องถิ่นไม่มีการลงคะแนนเลือกตั้งล่วงหน้านอกเขตเลือกตั้ง

      นอกจากจะมีสิทธิตามรัฐธรรมนูญแล้ว ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งยังมีหน้าที่ตามมาตรา 50 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยกำหนดว่า “บุคคลมีหน้าที่ดังต่อไปนี้...(7) ไปใช้สิทธิเลือกตั้งหรือลงประชามติอย่างอิสระโดยคำนึงถึงประโยชน์ส่วนรวมของประเทศเป็นสำคัญ...” นั่นหมายความว่า การกำหนดเช่นนี้ การไปลงคะแนนเลือกตั้งไม่ใช่“สิทธิ” แต่เป็น“หน้าที่” หรืออาจกล่าวได้ว่าการไปลงคะแนนเลือกตั้งถูกบังคับว่าต้องไปลงคะแนนเลือกตั้ง รัฐธรรมนูญฉบับปีพุทธศักราช 2550 มาตรา 72 บัญญัติว่า

       “บุคคลมีหน้าที่ไปใช้สิทธิเลือกตั้ง
      บุคคลซึ่งไปใช้สิทธิหรือไม่ไปใช้สิทธิโดยไม่แจ้งเหตุอันสมควรที่ทำให้ไม่อาจไปใช้สิทธิได้ ย่อมได้รับสิทธิ หรือเสียสิทธิตามที่กฎหมายบัญญัติ
      การแจ้งเหตุที่ทำให้ไม่อาจไปเลือกตั้งและการอำนวยความสะดวกในการไปเลือกตั้ง ให้เป็นไปตามที่ กฎหมายบัญญัติ”

      ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 หมวด 4 หน้าที่ปวงชนชาวไทย มาตรา 50 กำหนดให้การไปใช้สิทธิเลือกตั้งเป็นหน้าที่ แต่มิได้กำหนดว่า หากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่ไปใช้สิทธิเลือกตั้งจะต้องถูกจำกัดสิทธิหรือเสียสิทธิอย่างไรบ้าง (ต่างจากรัฐธรรมนูญปีพุทธศักราช 2550) และหมวด 7 รัฐสภา ส่วนที่ 2 สภาผู้แทนราษฎร มาตรา 95 วรรคสาม บัญญัติว่า “ผู้มีสิทธิเลือกตั้งซึ่งไม่ไปใช้สิทธิเลือกตั้งโดยมิได้แจ้งเหตุอันสมควรตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร อาจถูกจำกัดสิทธิบางประการตามที่กฎหมายบัญญัติ” ประกอบกับเมื่อพิจารณาตามมาตรา 252 ของรัฐธรรมนูญก็มิได้บัญญัติการจำกัดสิทธิหรือเสียสิทธิบางประการไว้ด้วย อย่างไรก็ดี กฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2562 มาตรา 42 บัญญัติว่า “ผู้มีสิทธิเลือกตั้งผู้ใดไม่ไปใช้สิทธิเลือกตั้งและมิได้แจ้งเหตุที่ไม่อาจไปใช้สิทธิเลือกตั้ง หรือแจ้งเหตุที่ไม่อาจไปใช้สิทธิเลือกตั้งแล้วแต่เหตุนั้นมิใช่เหตุอันสมควร ผู้นั้นถูกจำกัดสิทธิ ดังต่อไปนี้

       (1) สมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น หรือสมัครรับเลือกเป็นสมาชิกวุฒิสภา

       (2) สมัครรับเลือกเป็นกำนันและผู้ใหญ่บ้านตามกฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่

       (3) เข้าชื่อร้องขอให้ถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นตามกฎหมายว่าด้วย การลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น

       (4) ดำรงตำแหน่งข้าราชการการเมืองตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการการเมือง และ ข้าราชการรัฐสภาฝ่ายการเมืองตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการรัฐสภา

       (5) ดำรงตำแหน่งรองผู้บริหารท้องถิ่น เลขานุการผู้บริหารท้องถิ่น ผู้ช่วยเลขานุการผู้บริหาร ท้องถิ่น ประธานที่ปรึกษาผู้บริหารท้องถิ่น ที่ปรึกษาผู้บริหารท้องถิ่น หรือคณะที่ปรึกษาผู้บริหารท้องถิ่น ตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

       (6) ดำรงตำแหน่งเลขานุการประธานสภาท้องถิ่น ผู้ช่วยเลขานุการประธานสภาท้องถิ่น และเลขานุการรองประธานสภาท้องถิ่นตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

      การจำกัดสิทธิตามวรรคหนึ่ง ให้มีกำหนดเวลาครั้งละสองปีนับแต่วันเลือกตั้งครั้งที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ไม่ไปใช้สิทธิเลือกตั้ง หากในการเลือกตั้งครั้งต่อไปผู้นั้นไม่ไปใช้สิทธิเลือกตั้งอีก ให้นับเวลาการจำกัดสิทธิครั้งหลังนี้โดยนับจากวันที่มิได้ไปใช้สิทธิเลือกตั้งครั้งใหม่ และหากกำหนดเวลาการจำกัดสิทธิครั้งก่อน ยังเหลืออยู่เท่าใดให้กำหนดเวลาการจำกัดสิทธินั้นสิ้นสุดลง”

      นั่นหมายความว่า การไม่ไปใช้สิทธิในการลงคะแนนเลือกตั้งท้องถิ่นแม้ไม่มีการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญว่าจะนำไปสู่การเสียสิทธิหรือจำกัดสิทธิแต่อย่างใด แต่กฎหมายลำดับรองคือกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น (ออกตามมาตรา 252 ของรัฐธรรมนูญ) ได้มีบทบัญญัติถึงผลร้ายของการไม่ไปใช้สิทธิออกเสียงลงคะแนนเลือกตั้งด้วย จึงมีข้อสังเกตว่าความแตกต่างของการบัญญัติความดังกล่าวไม่ได้ตั้งอยู่บนฐานสิทธิที่รัฐธรรมนูญกำหนดเหมือนกับการเลือกตั้งระดับชาติ

      กระบวนการเลือกตั้งท้องถิ่นบนฐานสิทธิตามรัฐธรรมนูญจึงมีลักษณะคล้ายคลึงกับการเลือกตั้งสมาชิกรัฐสภา (ยกเว้นกรณีการที่ผู้สมัครรับเลือกตั้งต้องสังกัดพรรคการเมือง) ทั้งที่โดยข้อเท็จจริง งานท้องถิ่นสัมพันธ์กับชุมชนเป็นอย่างยิ่ง และสามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนในชุมชนได้โดยตรง การกำหนดวิธีการเลือกตั้งท้องถิ่นจึงควรมีการทบทวนให้เป็นไปตามวิถีชุมชน เพื่อให้ได้ผู้แทนเป็นบุคคลที่ชุมชนให้การยอมรับและหลังการเลือกตั้งแล้วสามารถทำให้สังคมอยู่ร่วมกันได้อย่างเป็นสุข