สถาบันนโยบายศึกษา : Institute of Public Policy Studies (IPPS)

การทำหน้าที่ของ กกต. ในฐานะ Regulator ในการเลือกตั้งท้องถิ่น

สมชาติ เจศรีชัย
ผู้อำนวยการฝ่ายแผนงาน สถาบันนโยบายศึกษา

      ความชัดเจนในการทำหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้งที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยบัญญัติไว้ในฐานะองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญในการจัดการเลือกตั้งท้องถิ่น คือ การทำหน้าที่ในลักษณะองค์กรที่ “กำหนดระเบียบปฏิบัติ และควบคุมกำกับการเลือกตั้ง” หรือที่เรียกโดยทั่วไปว่า “Regulator”ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย¹ และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง²

      โดยรัฐธรรมนูญ มาตรา 252 กำหนดให้สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง ในขณะที่ผู้บริหารท้องถิ่นให้มาจากการเลือกตั้งหรือจะมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่นก็ได้ นั่นหมายความว่าจะต้องมีกฎหมายกำหนดอีกครั้งหนึ่ง แต่จะกำหนดในกฎหมายใดระหว่างกฎหมายจัดตั้งและบริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น

      ต่อมาได้มีการแก้ไขกฎหมายจัดตั้งและบริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้ง 5 รูป ให้ผู้บริหารท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนดังเช่น พระราชบัญญัติกรุงเทพมหานคร (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2562³ “มาตรา 44 ให้กรุงเทพมหานครมีผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครคนหนึ่งซึ่งราษฎรเลือกตั้งขึ้นตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นกำหนด” ในขณะที่กฎหมายว่าด้วยเมืองพัทยา องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล ไม่มีการแก้ไขเนื่องจากมีการกำหนดให้ผู้บริหารท้องถิ่นมาจากการเลือกตั้งอยู่แล้ว

      ในส่วนของการตรากฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นได้ออกตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ⁴ โดยเฉพาะที่เกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้ง การกำหนดเขตเลือกตั้ง คุณสมบัติของผู้มีสิทธิเลือกตั้งและ ผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้ง รวมทั้งหลักเกณฑ์และวิธีการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น และต้องคำนึงถึงเจตนารมณ์ในการป้องกันและปราบปรามการทุจริตด้วย

      ในการควบคุม กำกับ ดูแลการเลือกตั้งให้เป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรม หรือเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายของคณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นไปในลักษณะของ Regulator หมายความว่า การดำเนินการจัดการเลือกตั้งที่คณะกรรมการการเลือกตั้งประจำองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องดำเนินการให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการที่คณะกรรมการการเลือกตั้งกำหนด ซึ่งถึงขณะนี้คณะกรรมการการเลือกตั้งได้ออกระเบียบขึ้นตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้งและพระราชบัญญัติการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นแล้วดังนี้

ระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2562
ระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2563
ระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยวิธีการหาเสียงและลักษณะต้องห้ามในการหาเสียงเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2563
ระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยการจัดยานพาหนะโดยหน่วยงานของรัฐเพื่ออำนวยความสะดวกแก่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2563
ระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยการคุ้มครองพยาน พ.ศ. 2563

      อีกหน้าที่หนึ่งคือการแบ่งเขตเลือกตั้งในการเลือกตั้งท้องถิ่นต้องแบ่งเขตเลือกตั้งให้เกิดความเป็นธรรม ซึ่งประกอบด้วยการแบ่งเขตเลือกตั้งที่ขึ้นอยู่กับเขตการปกครองท้องที่และจำนวนสมาชิกสภาท้องถิ่น การแบ่งเขตตามจำนวนสมาชิกสภาท้องถิ่นและการแบ่งเขตเลือกตั้งตามพื้นที่

(1) การแบ่งเขตเลือกตั้งตามเขตการปกครองท้องที่และจำนวนสมาชิกสภาท้องถิ่น ได้แก่ การเลือกตั้งสมาชิกสภากรุงเทพมหานคร และองค์การบริหารส่วนจังหวัด

      1.1 การเลือกตั้งสมาชิกสภากรุงเทพมหานคร (ส.ก.) ให้ใช้เขตของแต่ละสำนักงานเขตเป็นเขตเลือกตั้ง ถ้าเขตใดมีจานวนราษฎรเกินกว่า 150,000 คน (หนึ่งแสนห้าหมื่นคน) ให้แบ่งเขตนั้นออกเป็นเขตเลือกตั้งตามจำนวนสมาชิกสภากรุงเทพมหานครที่จะพึงมี โดยแต่ละเขตเลือกตั้งต้องมีจำนวนราษฎรใกล้เคียงกัน

      1.2 การเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัด ให้ใช้เขตอำเภอเป็นเขตเลือกตั้ง หากอำเภอใดมีสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดมากกว่าหนึ่งคน ให้แบ่งเขตอำเภอเป็นเขตเลือกตั้ง เท่ากับจำนวนสมาชิกที่จะพึงมีในอำเภอนั้น

(2) การแบ่งเขตเลือกตั้งตามจำนวนสมาชิกสภาท้องถิ่น ได้แก่ การเลือกตั้งเทศบาล และเมืองพัทยา

      2.1 การเลือกตั้งสมาชิกสภาเทศบาล ทุกเขตจะต้องมีจำนวนสมาชิกเท่ากัน
              (1) เทศบาลตำบล ให้แบ่งเขตเทศบาลออกเป็น 2 เขตเลือกตั้ง
              (2) เทศบาลเมือง ให้แบ่งเขตเทศบาลออกเป็น 3 เขตเลือกตั้ง
              (3) เทศบาลนคร ให้แบ่งเขตเทศบาลออกเป็น 4 เขตเลือกตั้ง

      2.2 การเลือกตั้งสมาชิกสภาเมืองพัทยา ให้แบ่งเขตเมืองพัทยาออกเป็น 4 เขตเลือกตั้ง

(3) การแบ่งเขตเลือกตั้งตามเขตการปกครองท้องที่ ได้แก่ การเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบล

      ประเด็นต่อมาคือการแต่งตั้งคณะกรรมการการเลือกตั้งประจำองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้เป็นกลไกสำคัญในการจัดการเลือกตั้งท้องถิ่น รวมทั้งยังมีคณะกรรมการประจำหน่วยเลือกตั้งที่จะต้องรับผิดชอบการลงคะแนนและการนับคะแนนเลือกตั้งที่หน่วยเลือกตั้ง ดังนั้น การสรรหาคณะกรรมการการเลือกตั้งประจำองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและหน่วยเลือกตั้งจะต้องมีความพิถีพิถันไม่ให้เกินความผิดพลาด หรือได้ตัวบุคคลที่ไม่มีคุณภาพ เข้าใจต่อระบบการเลือกตั้ง มีความเป็นกลางทางการเมืองและเปี่ยมไปด้วยคุณธรรม นั่นหมายความว่าคณะกรรมการการเลือกตั้งต้องสร้างระบบการสรรหาที่มีความสามารถในการแยกแยะให้ได้คนที่มีทั้งคุณสมบัติและคุณธรรมในการทำงาน ตัดสินใจที่ดี การเดินย่ำรอยในอดีตที่มีคนเดินตามนักการเมืองระดับชาติและระดับท้องถิ่นไปเป็นกรรมการการเลือกตั้งประจำองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้ น จะทำให้การเลือกตั้งท้องถิ่นเป็นไปตามหลัก “สุจริตและเที่ยงธรรม” ได้อย่างไร กระบวนการสรรหา กกต.ท้องถิ่น และคณะกรรมการประจำหน่วยเลือกตั้งจึงต้องมีการออกแบบให้มีความรัดกุม รอบคอบ และเป็นธรรม

      อย่างไรก็ดี การเลือกตั้งมิได้สำเร็จได้ด้วยกฎ ระเบียบ หรือการมีบุคลากรจัดการเลือกตั้งที่ทรงประสิทธิภาพแต่เพียงอย่างเดียว ในทางตรงข้าม การมีผู้เลือกตั้งคุณภาพ (รับผิดชอบต่อการไปใช้สิทธิ ตัดสินใจเลือกผู้สมัครบนฐานแห่งความรู้ความเข้าในในบทบาทของผู้บริหารท้องถิ่น และสมาชิกสภาท้องถิ่น)จึงเป็นปัจจัยสำคัญต่อความสำเร็จในการเลือกตั้ง กิจกรรมสำคัญคือการสร้างการรับรู้แก่ประชาชน หรือสร้างความรอบรู้ทางการเมืองแก่ประชาชน (political literacy) ผ่านกระบวนการให้การศึกษาเพื่อสร้างความเป็นพลเมืองอย่างต่อเนื่องและต้องทำทุกระดับ และเรื่องนี้มิใช่บทบาทของคณะกรรมการการเลือกตั้งฝ่ายเดียว แต่ต้องหาความร่วมมือจากหลายฝ่าย อาทิ ส่วนราชการ (กระทรวงศึกษาธิการ กรมประชาสัมพันธ์ สื่อของรัฐ เป็นต้น) ภาคประชาสังคม และภาคเอกชน เพราะกระบวนการสร้างการรับรู้ทางการเมืองไม่ใช่เพียงแค่การฝึกอบรมหรือมีสื่อการประชาสัมพันธ์เท่านั้น

      ในบทบาทของ Regulator ในการเลือกตั้งท้องถิ่น ก่อนที่จะมีการตรวจสอบ ติดตาม กำกับ ผู้เป็น regulator ต้องไม่ลืมถึงการสร้างมาตรฐานงาน เพื่อให้ทั้งผู้รับผิดชอบดำเนินการและเจ้าหน้าที่ของ กกต. เองถือปฏิบัติที่เหมือนๆ กัน การอ้างว่า “ก็มีกฎหมายและระเบียบแล้ว ก็น่าจะพอ” ขอบอกว่า ไม่พอหรอกครับ มาตฐานงานจะช่วยให้การทำงานของเจ้าหน้าที่ทุกระดับเป็นไปในแนวทางเดียวกัน คนไปตรวจสอบติดตามก็ทำตามมาตรฐานงาน รวมไปถึงการมีคู่มือ (Manuals) การปฏิบัติงานแยกรายกิจกรรม

      มาตรฐานการปฏิบัติงาน (Performance Standard) เป็นผลการปฏิบัติงานในระดับใดระดับหนึ่ง ซึ่งถือว่าเป็นเกณฑ์ที่น่าพอใจ หรืออยู่ในระดับที่ผู้ปฏิบัติงานส่วนใหญ่สามารถทำได้ โดยจะมีกรอบในการพิจารณามาตรฐานในหลายด้าน เช่น ด้านปริมาณ คุณภาพ ระยะเวลา ค่าใช้จ่าย หรือพฤติกรรมของผู้ปฏิบัติงาน การกำหนดมาตรฐานการปฏิบัติงานต้องกำหนดให้เหมาะสมและสอดคล้องกับลักษณะของงานแต่ละประเภท ในขณะที่คู่มือการปฏิบัติงาน (Work Manual) เปรียบเสมือนแผนที่บอกเส้นทางการทำงานที่มีจุดเริ่มต้นและจุดสิ้นสุดของกระบวนการ ระบุถึงขั้นตอน และรายละเอียดของกระบวนการต่างๆ มักจัดทำขึ้นสำหรับงานที่มีความซับซ้อน มีหลายขั้นตอน และเกี่ยวข้องกับหลายคน สามารถปรับปรุง เปลี่ยนแปลงเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการปฏิบัติงาน เพื่อให้ผู้ปฏิบัติงานสามารถทำงานได้ถูกต้อง ตามขั้นตอนการไหลของงาน (work flow)

      นอกจากนี้แล้ว กระบวนการพัฒนาผู้ทำงานก็สำคัญ พอกล่าวถึงการพัฒนาบุคคลก็มักจะนึกถึงแต่การฝึกอบรม แล้วพออบรมเสร็จก็คิดว่างานเสร็จแล้ว คนที่เข้าอบรมรู้แล้ว ทำงานเป็นแล้ว ความเข้าใจเช่นนี้อาจถูกต้องถ้ากระบวนการฝึกอบรมมีการทดสอบ ทบทวน และฝึกปฏิบัติเป็นอย่างดี มิใช่ทำพอเป็นพิธีเท่านั้น การพัฒนาผู้ทำงานที่เป็นผู้ปฏิบัติต้องทำหลายๆ ทาง เช่น การฝึกอบรม การสอนงาน (coaching) การนิเทศติดตาม เป็นต้น

      การทำหน้าที่ regulator แม้จะไม่ใช่เรื่องใหม่สำหรับคณะกรรมการการเลือกตั้ง และเจ้าหน้าที่ของสำนักงานคณะกรรมการการเลือกตั้ง แต่ในบรรยากาศที่มีการแข่งขันทางการเมืองสูง เพราะพรรคการเมืองระดับชาติประกาศการส่งผู้สมัครเข้าร่วมชิงชัยในการเลือกตั้งท้องถิ่นอย่างน่าจับตามมอง จึงต้องมีการสร้างกลไกและเครื่องมือสำหรับการทำหน้าที่ให้พร้อมเพรียง ไม่ใช่เพียงแต่ออกระเบียบแล้วก็จบ แต่ต้องมีเครื่องมือการตรวจติดตาม มีมาตรฐานงาน คู่มือการปฏิบัติงาน คนทำหน้าที่ในสำนักงาน กกต. ประจำจังหวัดต้องมีความรู้ความเข้าใจ สามารถแก้ไขปัญหาได้ มีการตรวจติดตามอย่างสม่ำเสมอด้วยแบบตรวจรายกิจกรรม (check list) ที่สามารถชี้แนะผู้ปฏิบัติงานประจำท้องถิ่นได้ เพราะหากมีการโต้แย้งจากนักการเมืองท้องถิ่น หรือกรรมการเลือกตั้งประจำท้องถิ่นและหรือกรรมการประจำหน่วยเลือกตั้ง ก็จะไม่เป็นผลดีต่อความราบรื่นเรียบร้อยในการเลือกตั้ง ผลสุดท้ายก็จะนำไปสู่ความเชื่อถือในการเลือกตั้งครั้งนั้นๆ ได้

---------------------------------------------------------------
¹มาตรา 224 ให้คณะกรรมการการเลือกตั้งมีหน้าที่และอํานาจ ดังต่อไปนี้ (1) จัดหรือดําเนินการให้มีการจัดการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร การเลือกสมาชิกวุฒิสภา การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น และการออกเสียงประชามติ

²มาตรา 27 การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร การเลือกสมาชิกวุฒิสภา และการออกเสียง ประชามติ ให้เป็นหน้าที่และอํานาจของคณะกรรมการในการจัดการเลือกตั้ง หรือเลือก หรือออกเสียง ประชามติ

การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ให้คณะกรรมการมีอำนาจดำเนินการให้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือหน่วยงานอื่นของรัฐเป็นผู้รับผิดชอบในการจัดการเลือกตั้งภายใต้ การควบคุมดูแลของคณะกรรมการ กับให้มีอำนาจแต่งตั้งบุคคลหรือคณะบุคคลซึ่งรับผิดชอบ ในการจัดการเลือกตั้ง แต่งตั้งเจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงาน และกําหนดหลักเกณฑ์และวิธีการปฏิบัติงาน ในการเลือกตั้ง

ในการดำเนินการตามวรรคหนึ่งและวรรคสอง ให้คณะกรรมการมีหน้าที่และอํานาจควบคุมดูแล การจัดการเลือกตั้งให้เป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรม และเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย ตามหน้าที่ และอํานาจที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนี้ และกฎหมายอื่น

³ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 136 ตอนที่ 50 ก 16 เมษายน 2562

⁴ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม 136 ตอนที่ 50 ก 16 เมษายน 2562