สถาบันนโยบายศึกษา : Institute of Public Policy Studies (IPPS)

ขบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญ กับ การตื่นรู้ของประชาชน

ดร.วิชัย ตันศิริ

      โดยสัตย์จจริง ผู้เขียนไม่ค่อยตื่นเต้นกับขบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญเท่ากับการตื่นรู้ของประชาชน ซึ่งสำหรับตนเอง ยากที่จะหยั่งถึง

      นักกฎหมายและนักวิชาการไทยมีความถนัดเป็นพิเศษในศิลปะของการร่างรัฐธรรมนูญ และมรดกจาก พ.ศ. 2475 คือการกระตุ้นต่อมปัญญาชนชาวไทยให้กลายเป็นผู้เชี่ยวชาญการแก้ไขรัฐธรรมนูญ จนกระทั่งเราได้รัฐธรรมนูญถึง 20 ฉบับในรอบ 87 ปีที่ผ่านมา นัยหนึ่ง โดยเฉลี่ยประมาณ 4 ปีต่อ 1 ฉบับ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยก็ยืดยาวขึ้นแทบทุกฉบับ จนกระทั่งฉบับปัจจุบัน คงจะมีถึงสองร้อยกว่าหน้ากระดาษกระมัง

      ตามที่ผู้เขียนเข้าใจ การร่างรัฐธรรมนูญก็เพื่อวัตถุประสงค์ประการหนึ่ง ที่จะให้ประชาชนจดจำได้ทุกข้อ เปรียบเสมือนคัมภีร์ของ “พลเมือง” ผู้ตื่นรู้ รัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกา น่าจะไม่เกิน 20 มาตรา รัฐธรรมนูญอังกฤษไม่ปรากฏอยู่ ณ ที่หนึ่งที่ใดโดยเฉพาะ แต่อยู่ในกฎหมายทั่วไป แต่เวลาสอนเรื่องรัฐธรรมนูญ อาจารย์จะเน้นข้อ/หลักการที่สำคัญที่นักเรียน-นักศึกษาต้องเข้าใจและฝึกหัดวิเคราะห์ และที่แปลกกว่าประเทศอื่น คือการสอนหลักรัฐธรรมนูญเป็นส่วนหนึ่ง แต่ส่วนสำคัญของเหตุการณ์ในประวัติศาสตร์ ทำให้แต่ละหลักการมีความหมาย และมีชีวิตชีวา มากกว่าคำพูดบนเศษกระดาษที่อาจไม่มีความหมายอันใด

      สำหรับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ซึ่งเปลี่ยนแปลงแทบทุกๆ ทศวรรษ จึงขาดความศักดิ์สิทธิ์ แต่กระนั้นก็มีบางหลักการที่เป็นที่ยอมรับของคนหมู่มาก

       ประเด็นปัญหาที่ควรหยิบยกมาพิจารณา ควรเป็นประเด็นใดที่สังคมไทยห่วงใย และมีความสำคัญกับการดำรงอยู่ของรัฐธรรมนูญที่จะเกื้อกูลให้การเมืองการปกครองประเทศมีความเข้มแข็งและมีเสถียรภาพ สำหรับอังกฤษ ในสมัยที่เกิด “การปฏิวัติ” ค.ศ. 1688 เพื่อโค่นล้มพระเจ้าเจมส์ที่ 2 ประเด็นสำคัญของคณะขุนนางที่รวมตัวกันเป็นกบฏและล้มระบบของพระเจ้าเจมส์ เป็นประเด็นเกี่ยวกับความต้องการรักษาอำนาจ (ทางการควบคุมงบประมาณ) ของรัฐสภา เพื่อจำกัดขอบเขตอำนาจบริหาร และการออกกฎหมายของพระมหากษัตริย์ เป็นสำคัญ

      สำหรับสหรัฐอเมริกา ในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1787 ความห่วงใยของผู้ร่างรัฐธรรมนูญ คือ การป้องกัน “เผด็จการ” ทุกรูปแบบ และเล็งเห็นว่า การสร้างกลไกให้เกิดการคานอำนาจ ระหว่างรัฐสภา (อำนาจนิติบัญญัติ) กับฝ่ายบริหาร (ประธานาธิบดี) และกับฝ่ายตุลาการ คือ คำตอบ ประเด็นที่สำคัญประการที่สอง คือ การแบ่งอำนาจให้เหมาะสมระหว่างรัฐบาลกลาง (ระดับสหพันธรัฐ) กับอำนาจการบริหารของแต่ละรัฐ ซึ่งขณะนั้นมีเพียง 13 มลรัฐ ที่มีอำนาจการบริหารกว้างขวาง ทั้งการจัดการศึกษา การรักษาความปลอดภัย การสาธารณสุข การพัฒนาถนน การคมนาคมสื่อสาร เป็นต้น

      ทั้งอเมริกาและอังกฤษ ในสมัยนั้น ไม่ได้ห่วงใยหรือคิดคำนึงเกี่ยวกับ “ประชาธิปไตย” ซึ่งชนชั้นสูงสมัยนั้นยังมีอคติ ต่อแนวคิดนี้ และเกรงกลัว “การเดินขบวน” (ม็อบ) เป็นที่สุด ประชาธิปไตยสำหรับประเทศเหล่านี้เป็นผลพลอยได้จากการขยายสิทธิการเลือกตั้งไปสู่ประชาชนชั้นล่างในระยะเวลาข้างหน้า ซึ่งกินเวลายาวบ้าง สั้นบ้าง ตามสถานะทางสังคมของแต่ละประเทศ

      สำหรับสังคมไทย แนวคิด/หรือหลักการที่ตกผลึก หลักการหนึ่ง ก็คือ หลักของประมุขของประเทศ ซึ่งคือพระมหากษัตริย์ที่ทรงใช้อำนาจสูงสุด ซึ่งเป็นอำนาจของปวงชน ผ่าน 3 สถาบันหลักของรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และตุลาการ เป็นรูปแบบที่ลงตัวในการผสมผสานระหว่างความเป็นราชอาณาจักร ที่มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข กับการใช้อำนาจสูงสุดในนามของปวงชน ผ่าน 3 สถาบันหลักดังกล่าว หลักคิดนี้เป็นที่ยอมรับของทุกๆ ฝ่ายในราชอาณาจักรไทย และควรจะเป็นเช่นนั้น เมื่อพิจารณาประวัติศาสตร์ไทยและองค์ประกอบของประชากร ตลอดจนระบบการปกครองหลายร้อยปีในอดีต

      อีกประเด็นหนึ่งที่สำคัญ คือ ประเด็นที่ศาสตราจารย์วิลสัน กล่าวไว้นานมาแล้ว ในการวิเคราะห์การเมืองไทยตั้งแต่การปฏิวัติ 2475 จนถึงสมัยจอมพลสฤษดิ์ ยึดอำนาจ พ.ศ. 2501 ท่านประหลาดใจที่แนวคิดการร่างรัฐธรรมนูญไทยยังไม่เปลี่ยนแปลงไปจากแนวทางแบบฝักฝ่าย (Faction Constitutionalism) คำว่า รัฐธรรมนูญแบบฝักฝ่าย หมายความว่า รัฐธรรมนูญร่างขึ้นเพื่อปกป้องชนชั้นหรือกลุ่มคนบางกลุ่มให้ได้ครองอำนาจรัฐ จะนานสักเท่าใดก็สุดแต่จะกำหนด การเขียนรัฐธรรมนูญเช่นนี้มักก่อให้เกิดการโต้แย้งและการไม่ยอมรับรัฐธรรมนูญ ส่วนหลักการของการสร้างสมดุลของชนชั้น หรือกลุ่มประชากร น่าจะรับได้ ฉะนั้น การกำหนดให้มีทั้งวุฒิสมาชิก และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร น่าจะรับได้ว่าเหมาะสม ประเด็นคือ การได้มาซึ่ง “วุฒิสมาชิก” และขอบเขต “ของอำนาจ” ควรจะเป็นอย่างไร? ฐานของอำนาจของวุฒิสมาชิกน่าจะแตกต่างจากฐานอำนาจของผู้แทนราษฎร และจำนวนคนน้อยกว่า

      ปัญหาของรัฐธรรมนูญปัจจุบัน (หากอ่านใจประชาชน อาจจะส่วนน้อยหรือส่วนใหญ่?) คือปัญหาจากบทเฉพาะกาลที่กำหนดให้การได้มาซึ่งวุฒิสมาชิก จากบางกลุ่มเป็นกรณีพิเศษ ซึ่งคงต้องอภิปรายประเด็นดังกล่าวให้รอบคอบยิ่งขึ้น ทั้งนี้ ผู้ดูนอกสภาก็ชื่นชมกับหลายๆ ท่านที่เป็นวุฒิสมาชิกขณะนี้ ซึ่งเป็นผู้รู้และเชี่ยวชาญเป็นพิเศษ และสมควรจะมีวุฒิสภาเป็นสถาบันคานอำนาจกับสภาผู้แทนราษฎร แต่ควรมีฐานอำนาจที่เหมาะสม

      แต่ปัญหาที่สำคัญ ซึ่งผู้คนส่วนคงจะเห็นด้วย คือ ปัญหาของระบบการเลือกตั้ง ซึ่งน่าจะผิดหลักของการเป็นตัวแทนปวงชน โดยเน้นคำว่า “ปวงชน” ซึ่งคือจำนวนมากและมีน้ำหนัก ส่วนการใช้ระบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วนดังกล่าว น่าจะได้มีการเปลี่ยนแปลง กลับไปใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 เพื่อจะได้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร 2 ประเภท คือ กลุ่มใหญ่ คือผู้ที่เป็นที่รู้จักเคารพนับถือในท้องถิ่นของตน และอีกกลุ่มหนึ่งขนาดเล็กกว่า คือผู้ที่มีชื่อเสียงเกียรติคุณระดับชาติ

      อย่างไรก็ตาม ประเด็นสำคัญที่ควรใส่ใจเป็นพิเศษ คือการตื่นรู้ของประชาชนคนรุ่นใหม่ รัฐบาล โดยเฉพาะกระทรวงศึกษาธิการและกระทรวงอื่นๆ ที่เกี่ยวข้อง ได้มีนโยบายหรือโครงการที่จะส่งเสริมให้เยาวชนในวัยเรียนได้เจริญเติบโตด้วยบุคลิก อุปนิสัยใจคอ และความรู้ทักษะที่เหมาะจะเป็นพลเมืองในสังคมประชาธิปไตยแบบธรรมาธิปไตยได้หรือไม่ อย่างไร จะขอนำไปขยายความในบทความต่อไป