สถาบันนโยบายศึกษา : Institute of Public Policy Studies (IPPS)

ยกระดับคุณภาพเลือกตั้งไทย : การแบ่งเขตเลือกตั้ง

สมชาติ เจศรีชัย

ปุจฉา
       การที่คณะรักษาความสงบแห่งชาติ หรือ “คสช.” คลายล็อกในการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เพื่อให้พรรคการเมืองมีการทำกิจกรรมทางการเมืองบางประการ และประการสำคัญคือการเปิดให้พรรคการเมืองมีส่วนร่วมแสดงความคิดเห็นในการแบ่งเขตเลือกตั้งจะมีนัยต่อการจัดการเลือกตั้งอย่างไรบ้าง

วิสัชนา

       ประเด็นสำคัญของเรื่องคือ “เขตเลือกตั้ง (constituency)” หรือ การแบ่งเขตเลือกตั้ง เพราะการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (ส.ส.) ครั้งนี้หัวใจสำคัญอยู่ที่การนำผลการนับคะแนนเลือกตั้งของ ส.ส.แบบแบ่งเขตเลือกตั้งของผู้สมัครรับเลือกตั้งแต่ละพรรคการเมืองไปคิดคำนวณจำนวน ส.ส. ทั้งหมดที่พรรคการเมืองที่ส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้งจะได้รับทั้งหมดในสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งรัฐธรรมนูญกำหนดให้มีจำนวน ส.ส. ทั้งหมดห้าร้อยคน (500)

       รัฐธรรมนูญบัญญัติให้สภาผู้แทนราษฎรมีสมาชิกจำนวนทั้งหมดจำนวน 500 คน แต่มาจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้ง จำนวน 350 คน และจากการคำนวณคะแนนของผู้สมัครรับเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้งที่ได้รับของแต่ละพรรคการเมืองอีก 150 คน (หรือเรียกว่า “แบบบัญชีรายชื่อ”) แล้วเรียกชื่อการเลือกตั้งแบบนี้ที่มีหนึ่งเดียวในโลกว่า “ระบบการเลือกตั้งแบบ "จัดสรรปันส่วนผสม" คือการปันส่วนคะแนนเลือกตั้งที่พรรคการเมืองได้จากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตมาเป็นจำนวน ส.ส. แบบบัญชีรายชื่อด้วย
ว่าด้วยจำนวน ส.ส.

       การกำหนดจำนวน ส.ส. มีอยู่ด้วยกันสองแบบ คือ แบบกำหนดจำนวนตายตัว กับแบบไม่กำหนดตายตัว (กำหนดตามสัดส่วนประชากรหรือคะแนนเสียง) เยอรมนีมีประชากรกว่า 80 ล้านคน มีการกำหนดจำนวน ส.ส. แบบไม่ตายตัว ขึ้นอยู่กับการออกเสียงลงคะแนนเลือกตั้ง โดยในการเลือกตั้งครั้งล่าสุดเมื่อวันที่ 24 กันยายน 2560 มี ส.ส. จำนวนทั้งหมด 709 ที่นั่งในสภาผู้แทนราษฎร (Bundestag) ขณะที่เมื่อการเลือกตั้งครั้งก่อนมีจำนวน 705 ที่นั่ง และจะมี ส.ส. สองประเภททั้งแบบเขตเลือกตั้งและแบบบัญชีรายชื่อมีจำนวนเท่ากัน สำหรับประเทศไทยเราแตกต่างจากเยอรมนี เพราะกำหนดจำนวน ส.ส. แบบตายคัว คือ จำนวน 500 คนประกอบด้วย ส.ส. ซึ่งมาจากการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้งจำนวน 350 คน และจากแบบบัญชีรายชื่อพรรค (party list) อีก 150 คน

      ในอดีตประเทศไทยเคยกำหนดจำนวน ส.ส. โดยยึดสัดส่วนประชากรเป็นหลัก เช่น ส.ส. หนึ่งคนต่อประชากรหรือราษฎร 150,000 คน ตัวอย่างเช่น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไทย ชุดที่ 11 (26 ธันวาคม พ.ศ. 2518 - 12 มกราคม พ.ศ. 2519) เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของประเทศไทย มีจำนวนสมาชิกทั้งสิ้น 269 คน โดยมาจากการเลือกตั้งแบบทางตรง แบบผสมระหว่างเขตกับแบ่งเขต จากการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไทยเป็นการทั่วไป พ.ศ. 2518 ถือเกณฑ์ราษฎร 150,000 คน ต่อผู้แทนราษฎรหนึ่งคน

ว่าด้วยจำนวนราษฎร
       โดยปกติจำนวนราษฎรใช้ในการหาจำนวน ส.ส. ที่จะพึงมีในแต่ละจังหวัด โดยการหาจำนวนราษฎรเฉลี่ยต่อจำนวน ส.ส. หนึ่งคน ในแบบแบ่งเขตเลือกตั้ง ดังนี้

จังหวัดหนึ่งอย่างน้อยต้องมี ส.ส. 1 คน (จำนวนประชากรเท่ากับหรือน้อยกว่าจำนวนเฉลี่ยราษฎรต่อ ส.ส. หนึ่งคน)
ในครั้งนี้คณะกรรมการการเลือกตั้ง ได้ใช้จำนวนราษฎรทั้งประเทศตามประกาศสำนักทะเบียนกลาง เรื่อง จำนวนราษฎรทั่วราชอาณาจักร ตามหลักฐานการทะเบียนราษฎร ณ วันที่ 31 ธันวาคม 2560 ที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 23 กุมภาพันธ์ 2561 จำนวนทั้งสิ้น 66,188,503 คน เป็นคนสัญชาติไทย 65,312,689 คน และไม่ได้สัญชาติไทย 875,814 คน
จำนวนราษฎรเฉลี่ยต่อจำนวน ส.ส. หนึ่งคน คือ 66,188,503 หารด้วย 350 (เขตเลือกตั้ง) เท่ากับ 189,110.00857
จากนั้นก็เอาจำนวนราษฎรเฉลี่ยไปหาจำนวน ส.ส. แบบแบ่งเขตเลือกตั้งในแต่ละจังหวัด
เมื่อได้จำนวน ส.ส.แบบแบ่งเขตเลือกตั้งของแต่ละจังหวัดแล้ว จึงจะเริ่มการแบ่งเขตต่อไป
การแบ่งเขตเลือกตั้งใช้กับจังหวัดที่มีจำนวน ส.ส.แบบแบ่งเขตเลือกตั้งตั้งแต่สองคนขึ้นไป โดยการใช้อำเภอเป็นหลัก ถ้าจำนวนราษฎรของอำเภอใดมีเท่ากับหรือใกล้เคียงกับค่าเฉลี่ยของจำนวนราษฎรต่อจำนวน ส.ส. หนึ่งคน ก็กำหนดให้อำเภอนั้นเป็นเขตเลือกตั้ง อาทิ อำเภอเมืองขอนแก่น จังหวัดขอนแก่น มีจำนวนราษฎร 144,972 คน ถือว่าเป็นตัวเลขใกล้เคียงหรือไม่ ถ้า กกต.ใช้หลักเกณฑ์ว่าต้องไม่สูง/ต่ำกว่าค่าเฉลี่ย เกิน 10เปอร์เซ็นต์ (เท่ากับ 18,911 ) กรณีของอำเภอเมืองขอนแก่นก็จะต่ำกว่าค่าเฉลี่ย = 189,110- 18,911 = 170,190 กรณีเช่นนี้ก็อาจถือว่าไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ จึงต้องดำเนินการตามหลักเกณฑ์ต่อไป
เอาตำบลของอำเภอที่ตั้งอยู่ใกล้เคียงมาบวกรวมเพิ่มขึ้น หรือถ้าอำเภอใกล้เคียงมีจำนวนราษฎรที่บวกรวมแล้วได้ใกล้เคียงกับค่าเฉลี่ยของจำนวนราษฎรต่อ ส.ส. หนึ่งคน ก็สามารถยกมาได้ทั้งอำเภอ

อย่างไรก็ดี ตามถ้อยคำในระเบียบ กกต. ว่าด้วยการแบ่งเขตเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร จะพบว่ามีคำหรือข้อความที่ใช้เกี่ยวกับการแบ่งเขตเลือกตั้ง ที่จำเป็นต่อการปฏิบัติในการแบ่งเขตเลือกตั้งเพื่อไม่ให้เกิดปัญหาการแบ่งเขตเลือกตั้งแบบเอาเปรียบ (gerrymandering) อาทิ ถ้าการรวมอำเภอในลักษณะนี้จะทำให้มีจำนวนราษฎรมากหรือน้อยเกินไป ซึ่งการเขียนเช่นนี้ มีความยากต่อการปฏิบัติ จึงน่าจะเขียนในทำนองว่า “มีจำนวนราษฎรมากหรือน้อยกว่าค่าเฉลี่ยต่อจำนวน ส.ส. หนึ่งคน” และ การกำหนดพื้นที่ตามเกณฑ์ใน (1) จะทำให้จำนวนราษฎรในแต่ละเขตเลือกตั้งมีจำนวนไม่ใกล้เคียงกัน ซึ่งข้อนี้จะนำไปสู่การแบ่งเขตเลือกตั้งที่เกิดการยึดหลักคณิตศาสตร์มากกว่าความเป็นคนในพื้นที่เขตปกครองของตำบลหรืออำเภอ รวมทั้งละเลยความเป็นเขตของชุมชนในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

บทสรุป
การแบ่งเขตเลือกตั้งจะเป็นฐานของการสรรหาตัวผู้สมัครรับเลือกตั้งของพรรคการเมืองที่จะส่งสมาชิกลงสมัครรับเลือกตั้ง ที่จะต้องมีสมาชิกของพรรคอยู่ในพื้นที่ของเขตเลือกตั้งนั้น ๆ รวมตลอดไปจนถึงการหาเสียงเลือกตั้ง ประกอบกับจำนวน ส.ส. แบบแบ่งเขตเลือกตั้งมีจำนวนลดลงอันเกิดจากการบัญญัติของรัฐธรรมนูญ และไปมีผลกับบางจังหวัด ดังนั้น การแบ่งเขตเลือกตั้งของจังหวัดที่มี ส.ส. แบบแบ่งเขตเลือกตั้งตั้งแต่สองคนขึ้นไปจึงต้องไม่มีการแบ่งเขตที่เอาเปรียบและมีคำตอบในกรณีต้องรวมบางส่วนของอำเภอมาเป็นเขตเลือกต้องรวมกับอำเภออื่น เพราะเคยปรากฏมาแล้วว่า บางอำเภอถูกแบ่งแยกพื้นที่ของตำบลออกไปรวมเป็นเขตเลือกตั้งใหม่ทั้งอำเภอ โดยที่ไม่ได้เป็นอำเภอหลักของเขตเลือกตั้งเลย