สถาบันนโยบายศึกษา : Institute of Public Policy Studies (IPPS)

ยกระดับคุณภาพการเลือกตั้งไทย : หน้าที่ต้องไปใช้สิทธิเลือกตั้ง

สมชาติ เจศรีชัย

ปุจฉา

การที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งมีหน้าที่ต้องไปใช้สิทธิเลือกตั้ง แต่เมื่อถึงวันเลือกตั้งไม่ไปใช้สิทธิออกเสียงลงคะแนนเลือกตั้งจะมีผลต่อตัวผู้มีสิทธิเลือกตั้งท่านนั้นอย่างไรบ้าง

วิสัชนา

การเลือกตั้งของราชอาณาจักรไทยนับตั้งแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 เป็นต้นมา บัญญัติให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งมีหน้าที่ต้องไปใช้สิทธิเลือกตั้ง ดังนั้น การที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่ออกไปทำหน้าที่ ก็จะต้องได้รับการลงโทษของการไม่ไปเลือกตั้งนั้นบางประการ ทั้งนี้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ อันเป็นการกำหนดว่าต้องขาดสิทธิในสิ่งใดบ้าง เช่น การสมัครรับเลือกตั้งหรือการสมัครรับเลือก การเข้าชื่อถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง หรือการเสียสิทธิในการเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมายหรือคัดค้านร่างกฎหมายเป็นต้น

การกำหนดให้การเลือกตั้งเป็นหน้าที่ในต่างประเทศ

การกำหนดให้การเลือกตั้งเป็นหน้าที่หรือการบังคับให้ไปออกเสียงลงคะแนนเลือกตั้ง (Compulsory voting) มีหลายประเภทแต่ที่รู้จักกันดีมีสองประเภท คือ การบังคับให้ไปเลือกตั้งและมีการกำหนดโทษ (Compulsory voting, enforced) กับการบังคับให้ไปเลือกตั้งแต่ไม่มีบทกำหนดโทษ (Compulsory voting, not enforced) การบังคับให้ไปเลือกตั้งหรือการกำหนดให้การเลือกตั้งเป็นหน้าที่นี้คือการที่กฎหมายซึ่งกำหนดให้ประชาชนมีสิทธิเลือกตั้ง (eligible citizens) ไปลงทะเบียน¹ และออกเสียงลงคะแนนเลือกตั้งระดับชาติ หรือท้องถิ่น การบังคับให้ต้องไปใช้สิทธิเลือกตั้งที่มีประสิทธิภาพจะต้องมีบทกำหนดโทษสำหรับประชาชนที่มีสิทธิเลือกตั้งแต่ไม่ไปลงทะเบียนเป็นผู้เลือกตั้งอย่างเป็นทางการตามที่กฎหมายกำหนด ในปัจจุบันพบว่า ประเทศที่มีการบังคับให้ไปใช้สิทธิมีจำนวน 27 ประเทศ จาก 203 ประเทศ คิดเป็นร้อยละ 13 และมี 16 ประเทศที่มีการกำหนดบทลงโทษ อาทิ อาร์เจนตินา เครือรัฐออสเตรเลีย เบลเยี่ยม บราซิล เอกวาดอร์ ลิกเตนสไตน์ ลักแซมเบิร์ก สาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนเกาหลี นาอูรู (Nauru) อุรุกวัย เป็นต้น

การกำหนดให้การเลือกตั้งเป็นหน้าที่ของไทย

      รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 68 บัญญัติว่า “บุคคลมีหน้าที่ไปใช้สิทธิเลือกตั้ง บุคคลซึ่งไม่ไปเลือกตั้งโดยไม่แจ้งเหตุอันสมควรที่ทำให้ไม่อาจไปเลือกตั้งได้ ย่อมเสียสิทธิตามที่กฎหมายบัญญัติ การแจ้งเหตุที่ทำให้ไม่อาจไปเลือกตั้ง และการอำนวยความสะดวกในการไปเลือกตั้งให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ” การบัญญัติเช่นนี้ทำให้การบังคับให้ไปเลือกตั้งของไทยจึงไม่ใช่การบังคับแบบมีบทกำหนดโทษ (no enforce) ต่างจากเครือรัฐออสเตรเลียที่มีโทษปรับ ต่อมาเมื่อมีการออกกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. และ ส.ว. เมื่อวันที่ 9 มิถุนายน 2541 ได้มีการบัญญัติไว้ในมาตรา 23 ว่า “ ในกรณีที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่ไปใช้สิทธิเลือกตั้งและมิได้แจ้งเหตุการไม่ไปใช้สิทธิเลือกตั้งตามมาตรา 21 หรือมาตรา 22 หรือแจ้งเหตุแล้วแต่เหตุนั้นมิใช่เหตุอันสมควร ให้ถือว่าผู้นั้นเป็นบุคคลซึ่งไม่ไปใช้สิทธิเลือกตั้งโดยไม่แจ้งเหตุอันสมควรที่ทำให้ไม่อาจไปใช้สิทธิเลือกตั้งได้ตามมาตรา 68 วรรคสองของรัฐธรรมนูญ ให้ผู้นั้นเสียสิทธิการได้รับการช่วยเหลือจากรัฐตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่คณะกรรมการการเลือกตั้งกำหนด” การบัญญัติเช่นนี้มีส่วนทำให้คณะกรรมการการเลือกตั้งชุดแรกที่มีนายธีรศักดิ์ กรรณสูต เป็นประธาน กังวลว่าจะขัดกับรัฐธรรมนูญเนื่องจากรัฐธรรมนูญกำหนดให้เสียสิทธิตามกฎหมายบัญญัติ ต่อมาจึงได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. 2541 เกี่ยวกับการเสียสิทธิโดยเฉพาะเป็นพระราชบัญญัติ ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2542 มาตรา 23 บัญญัติว่า “ในกรณีที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งผู้ใดไม่ไปใช้สิทธิเลือกตั้งและมิได้แจ้งเหตุการไม่ไปใช้สิทธิ เลือกตั้งตามมาตรา 21 หรือมาตรา 22 หรือแจ้งเหตุแล้วแต่เหตุนั้นมิใช่เหตุอันสมควรให้ถือว่าผู้นั้นเป็นบุคคลซึ่งไม่ไปเลือกตั้งโดยไม่แจ้งเหตุอันสมควรที่ทำให้ไม่อาจไปใช้สิทธิเลือกตั้งได้ตามมาตรา 68 วรรคสองของ รัฐธรรมนูญ ให้ผู้นั้นเสียสิทธิดังต่อไปนี้ (1) สิทธิยื่นคำร้องคัดค้านการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา ผู้บริหารท้องถิ่น และสมาชิกสภาท้องถิ่น (2) สิทธิร้องคัดค้านการเลือกกำนันและผู้ใหญ่บ้าน ตามกฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่ (3) สิทธิสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา ผู้บริหารท้องถิ่น และ สมาชิกสภาท้องถิ่น (4) สิทธิสมัครรับเลือกเป็นกำนันและผู้ใหญ่บ้าน ตามกฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่ (5) สิทธิเข้าชื่อร้องขอเพื่อให้รัฐสภาพิจารณากฎหมายตามกฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย (6) สิทธิเข้าชื่อร้องขอให้สภาท้องถิ่นพิจารณาออกข้อบัญญัติท้องถิ่นตามกฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น (7) สิทธิเข้าชื่อร้องขอเพื่อให้วุฒิสภามีมติถอดถอนบุคคลตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต (8) สิทธิเข้าชื่อร้องขอให้ถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น ตามกฎหมายว่าด้วย การลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น การเสียสิทธิตามวรรคหนึ่ง ให้มีกำหนดเวลาตั้งแต่วันเลือกตั้งครั้งที่ผู้นั้นไม่ไปใช้สิทธิเลือกตั้ง จนถึงวันเลือกตั้งครั้งที่ผู้นั้นไปใช้สิทธิเลือกตั้ง”

      ต่อมาได้มีการตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. 2550 โดยได้บัญญัติเรื่องการเสียสิทธิไว้ในมาตรา 26 ว่า “ในกรณีที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งผู้ใดไม่ไปใช้สิทธิเลือกตั้งและมิได้แจ้งเหตุที่ไม่อาจไปใช้สิทธิเลือกตั้ง หรือแจ้งเหตุที่ไม่อาจไปใช้สิทธิเลือกตั้งแล้วแต่เหตุนั้นมิใช่เหตุอันสมควร หรือเป็นผู้ที่มีรายชื่อในประกาศตามมาตรา 25 ให้ถือว่าผู้นั้นเสียสิทธิ ดังต่อไปนี้ (1) สิทธิยื่นคำร้องคัดค้านการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา (2) สิทธิสมัครรับเลือกตั้งและสิทธิได้รับการเสนอชื่อเข้ารับการสรรหาเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภาท้องถิ่น และผู้บริหารท้องถิ่น (3) สิทธิสมัครรับเลือกเป็นกำนันและผู้ใหญ่บ้านตามกฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่”

      ตามร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. .... และลงมติให้ความเห็นชอบ ในมาตรา 35 ว่า “ผู้มีสิทธิเลือกตั้งผู้ใดไม่ไปใช้สิทธิ เลือกตั้งและมิได้แจ้งเหตุที่ไม่อาจไปใช้สิทธิเลือกตั้ง หรือแจ้งเหตุที่ไม่อาจไปใช้สิทธิเลือกตั้งแล้วแต่เหตุนั้นมิใช่ เหตุอันสมควร ผู้นั้นถูกจำกัดสิทธิ ดังต่อไปนี้ (1) ยื่นคำร้องคัดค้านการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (2) สมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร หรือสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น หรือ สมัครรับเลือกเป็นสมาชิกวุฒิสภา (3) สมัครรับเลือกเป็นกำนันและผู้ใหญ่บ้านตามกฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องถิ่น (4) ดำรงตำแหน่งข้าราชการการเมืองตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการการเมือง และข้าราชการ รัฐสภาฝ่ายการเมืองตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการรัฐสภา (5) ดำรงตำแหน่งรองผู้บริหารท้องถิ่น เลขานุการผู้บริหารท้องถิ่น ผู้ช่วยเลขานุการผู้บริหารท้องถิ่น ประธานที่ปรึกษาผู้บริหารท้องถิ่น ที่ปรึกษาผู้บริหารท้องถิ่น หรือคณะที่ปรึกษาผู้บริหารท้องถิ่นตามกฎหมาย ว่าด้วยการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การจำกัดสิทธิตามวรรคหนึ่งให้มีกำหนดเวลาครั้งละสองปีนับแต่วันเลือกตั้งครั้งที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ไม่ไปใช้สิทธิเลือกตั้งและหากในการเลือกตั้งครั้งต่อไปผู้นั้นไม่ไปใช้สิทธิเลือกตั้งอีกให้นับเวลาการจำกัดสิทธิ ครั้งหลังนี้โดยนับจากวันที่มิได้ไปใช้สิทธิเลือกตั้งครั้งใหม่ หากกำหนดเวลาการจำกัดสิทธิครั้งก่อนยังเหลืออยู่เท่าใด ให้กำหนดเวลาการจำกัดสิทธินั้นสิ้นสุดลง”

      การบังคับให้ไปใช้สิทธิเลือกตั้งของเป็นการตัดสิทธิทางการเมืองมาตั้งแต่ปี 2541 โดยหลัก คือ สิทธิการสมัครรับเลือกตั้งทั้งระดับชาติและระดับท้องถิ่น สมัครรับเลือกเป็นกำนันและผู้ใหญ่บ้าน การยื่นคำร้องคัดค้านการเลือกตั้งหรือร้องคัดค้านการเลือก และอีก 2 ประเด็นคือการเข้าชื่อเสนอกฎหมายหรือข้อบัญญัติท้องถิ่น เข้าชื่อร้องขอให้ถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น แม้ในปี 2550 และ 2561 ก็ยังคงให้มีการตัดสิทธิการสมัครรับเลือกตั้งและการสมัครรับเลือก พร้อมทั้งเพิ่มเติมการดำรงตำแหน่งทางการเมืองและการบริหารท้องถิ่น รวมทั้งมีการปรับเปลี่ยนระยะเวลาในการตัดสิทธิจากเดิมที่กำหนดตัดสิทธิไว้จนถึงการเลือกตั้งครั้งใหม่ที่ตนเองไปใช้สิทธิเลือกตั้ง มาเป็นระยะเวลาแน่นอนคือ เป็นระยะเวลาสองปี อย่างไรก็ดี มีข้อสังเกตว่าการตัดสิทธิดังกล่าวประชาชนทั่วไปที่ไม่ได้ไปใช้สิทธิมักจะไม่มีส่วนได้รับผลร้ายดังกล่าว ดังนั้น การกำหนดให้การไปใช้สิทธิเลือกตั้งเป็นหน้าที่จึงไม่บรรลุเจตนารมณ์ในมาตรการที่จะบังคับให้ผู้มีสิทธิต้องออกไปใช้สิทธิลงคะแนนเลือกตั้ง

----------------------------------------------------------------------------

¹ประเทศต่างๆ ส่วนใหญ่จะมีการจัดทำบัญชีรายชื่อผู้มีสิทธิเลือกตั้ง (eligible roll) โดยการให้ประชาชนต้องออกไปลงทะเบียนผู้มีสิทธิออกเสียงลงคะแนนเลือกตั้งแต่ประเทศไทยมีการกำหนดให้การทำบัญชีรายชื่อผู้มีสิทธิเลือกตั้งจากทะเบียนบ้าน(ที่กระทรวงมหาดไทยรับผิดชอบตามอำนาจหน้าที่)