สถาบันนโยบายศึกษา : Institute of Public Policy Studies (IPPS)

เรื่อง ยกระดับคุณภาพการเลือกตั้งไทย : ความเชื่อถือในการเลือกตั้ง

สมชาติ เจศรีชัย

ปุจฉา

ในการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในภูมิภาคต่างๆ ของโลก จะพบว่ามีการประท้วงผลการเลือกตั้งประปราย ซึ่งส่วนหนึ่งเป็นความไม่เชื่อถือในการเลือกตั้งว่าจะไม่มีการโกงหรือการทุจริตการเลือกตั้ง จึงอยากทราบว่าการทำให้เกิดความเชื่อถือในผลการเลือกตั้งเกิดจากปัจจัยใดบ้าง

วิสัชนา

“ความเชื่อถือ (reliability)ในการเลือกตั้ง” เป็นสิ่งที่ไม่ค่อยมีการหยิบยกมาพูดคุยกัน ทั้งๆ ที่เป็นเรื่องที่มีความสำคัญ ถ้ายังพอจำกันได้ มีตัวอย่างสองกรณีตัวอย่างที่พอจะให้เห็นถึงเรื่องความเชื่อถือในการเลือกตั้ง กรณีแรกเป็นเรื่องของราชอาณาจักรกัมพูชา เมื่อเดือนกรกฎาคม 2556 โดยผู้ประท้วงได้รวมตัวกันที่พนมเปญเพื่อขับไล่รัฐบาลของนายกรัฐมนตรี ฮุน เซน ซึ่งผู้ชุมนุมเห็นว่ารัฐบาลได้โกงการเลือกตั้งเมื่อวันที่ 28 กรกฎาคม 2556 กรณีที่สอง การประท้วงผลการเลือกตั้งที่สาธารณรัฐอิสลามอิหร่านในปี 2552 เพราะมีข้อกล่าวหาว่า มีการโกงการเลือกตั้ง ทำให้ประธานาธิบดีมาห์มูด อาห์มาดิเนจาด ผู้นำสายเหยี่ยวชนะ ได้กุมอำนาจต่ออีกสมัย การประท้วงลุกลามไปในหลายเมืองใหญ่ มีผู้เสียชีวิตอย่างน้อย 30 คน นี่คือสิ่งที่เกิดขึ้นกับความเชื่อถือที่มีผลต่อการเลือกตั้ง

ปัจจัยที่มีผลต่อความเชื่อถือต่อการเลือกตั้ง

      คงไม่มีใครอยากเห็นการประท้วงผลการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของไทย เพราะสิ่งที่จะตามมาคือความวุ่นวายและความรุนแรงตามมา ดังนั้น จึงต้องมีการพิจารณาปัจจัยที่จะก่อให้เกิดความเชื่อถือต่อการเลือกตั้ง ดังนี้

      1) ความเป็นกลางขององค์กรจัดการเลือกตั้ง องค์กรจัดการเลือกตั้งในโลกมีทั้งที่เป็นหน่วยงานราชการ องค์กรอิสระ และแบบผสม และเพื่อให้การจัดการเลือกตั้งเป็นไปตามหลักของความเป็นอิสระและเป็นธรรม (free and fair elections) การทำหน้าที่ขององค์กรจัดการเลือกตั้งจึงต้องมีความเป็นกลาง ซึ่งความเป็นกลางนี้ก็คือการไม่ทำร้ายหรือช่วยเหลือฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดนั่นเอง

      2) ความสามารถของคณะกรรมการประจำหน่วยเลือกตั้ง ในกระบวนการเลือกตั้งที่หน่วยเลือกตั้งมีกิจกรรมการเลือกตั้งที่สำคัญสองประการ คือ “การออกเสียงลงคะแนน” และ “การนับคะแนน” ในอดีตของการเลือกตั้งไทย การทุจริตเลือกตั้งสามารถพบได้ ณ ที่นี่ ดังนั้น หน่วยเลือกตั้งจึงเป็น “จุดแตกหัก”ของความสำเร็จหรือความล้มเหลวของการเลือกตั้งโดยแท้ ความสามารถของคณะกรรมการประจำหน่วยเลือกตั้งจึงสะท้อนถึงความน่าเชื่อถือของการเลือกตั้งเป็นอย่างยิ่ง แต่ต้องผสานเข้ากับการมีส่วนร่วมของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง การสร้างให้กรรมการประจำหน่วยเลือกตั้งมีความเข้มแข็งจึงต้องเริ่มจากการสรรหาและเลือกสรรที่เหมาะสม ต้องมีคู่มือการปฏิบัติงานที่ง่ายต่อการปฏิบัติ และประการสำคัญคือ ต้องมีกระบวนการและเทคนิคการฝึกอบรมที่สามารถนำไปสู่ความมีทักษะของกรรมการได้

      3) มีการสังเกตการณ์เลือกตั้ง เพื่อให้เกิดความโปร่งใส และอยู่ในสายตาบุคคลที่สาม ในที่สุดแล้วกระบวนการสังเกตการณ์เลือกตั้ง จะสามารถประกาศความน่าเชื่อถือให้กับการเลือกตั้งได้เป็นอย่างดี เพราะเป็นการจับจ้องเฝ้ามอง ติดตามจากกลุ่มที่ไร้ผลประโยชน์ และในหลายๆ การเลือกตั้งสามารถตอบคำถามให้กับข้อสงสัย ร้องเรียนหรือคำครหาต่างๆ ได้เป็นอย่างดี การสังเกตการณ์มีได้ทั้งจากองค์กร คณะบุคคลและบุคคลภายในและภายนอกประเทศ

      4) การมีระบบการควบคุมกำกับ ตรวจสอบที่เหมาะสม โดยเป็นเสมือนการสร้างระบบการควบคุมตรวจสอบภายใน (internal audit) ขึ้นมาเอง เพราะเมื่อเกิดการเลือกตั้งที่เกิดขึ้นพร้อมๆ กันในทุกจุดของประเทศ องค์กรจัดการเลือกตั้งต้องอาศัยมือไม้ของบุคคลจากทั่วทุกสารทิศ มาตรฐานและการทำงานที่ถูกต้องจึงจำเป็นต้องอาศัยการควบคุมกำกับ และการตรวจสอบที่เข้มข้น ซึ่งระบบการตรวจสอบนี้หากสามารถจัดตั้งให้มีทั้งอำนาจ หน้าที่ และความมีประสิทธิภาพก็จะเป็นกลไกสำคัญให้กับองค์กรจัดการเลือกตั้ง

กฎหมายเกี่ยวกับการเลือกตั้งเขียนอะไรไว้บ้าง

      เมื่อตรวจสอบทั้งรัฐธรรมนูญ กฎหมายว่าด้วย กกต. และกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. (ฉบับผ่านสภานิติบัญญัติแห่งชาติมาแล้ว) มีประเด็นที่กล่าวไว้แล้วข้างต้น และที่ยังขาดหายไป ดังนี

      ประเด็นความเป็นกลางของกรรมการการเลือกตั้ง รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยปี 2560 มิได้บัญญัติเรื่องความเป็นกลางทางการเมืองไว้ ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 บัญญัติไว้ชัดเจน เช่นเดียวกับกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้งก็มิได้มีการบัญญัติไว้ มีแต่การบัญญัติในกรณีของกรรมการสรรหากรรมการการเลือกตั้งเท่านั้นที่ต้องมีความเป็นกลาง

      ประเด็นต่อมา ความสามารถของคณะกรรมการประจำหน่วยเลือกตั้ง ตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. บัญญัติถึงเจ้าพนักงานผู้ดำเนินการเลือกตั้ง ได้แก่ ผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำเขตเลือกตั้ง คณะกรรมการการเลือกตั้งประจำเขตเลือกตั้ง คณะกรรมการประจำหน่วยเลือกตั้ง และเจ้าหน้าที่รักษาความปลอดภัย โดยให้มีการแต่งตั้งและฝึกอบรมคณะกรรมการประจำหน่วยเลือกตั้งและเจ้าหน้าที่รักษาความปลอดภัยเท่านั้น แต่มิได้บัญญัติให้มีการอบรมผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำเขตเลือกตั้งและคณะกรรมการการเลือกตั้งประจำเขตเลือกตั้ง แต่อย่างใด

      ประเด็นการสังเกตการณ์การเลือกตั้ง ตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. มิได้บัญญัติเรื่องการสังเกตการณ์การเลือกตั้งไว้ตรงส่วนใดเลย ทั้งๆ ที่เป็นประเด็นสำคัญ

      ประเด็นสุดท้าย คือ การควบคุมกำกับ และการตรวจสอบ ตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้งบัญญัติให้จัดให้มีผู้ตรวจการเลือกตั้งเพื่อทำหน้าที่ตรวจสอบการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ที่ดำเนินการเลือกตั้ง (คงหมายถึงเจ้าพนักงานผู้ดำเนินการเลือกตั้งตามกฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส.) และการกระทำความผิดกฎหมายเกี่ยวกับการเลือกตั้งและพรรคการเมือง หรือการกระทำใด นอกจากนี้กฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. บัญญัติให้คณะกรรมการการเลือกตั้งประจำเขตเลือกตั้งกำกับดูแลการออกเสียงลงคะแนน การนับคะแนนและการประกาศผลการนับคะแนนอีกด้วย
ที่จะเป็นเหตุทำให้การเลือกตั้งมิได้เป็นไปโดยสุจริตหรือเที่ยงธรรม หรือเป็นไปโดยมิชอบด้วยกฎหมาย

บทสรุป

แม้จะมีการบัญญัติให้มีผู้ตรวจการเลือกตั้ง และความคาดหวังในการให้ผู้ตรวจการเลือกตั้งเข้ามาควบคุมกำกับ และตรวจสอบการเลือกตั้งต่อการทำหน้าที่ของเจ้าพนักงานผู้ดำเนินการเลือกตั้ง เห็นจะยังต้องเหนื่อยหนัก เพราะผู้ตรวจการเลือกตั้งตามที่เขียนไว้ในกฎหมายว่าด้วย กกต. ยังมือใหม่ หรือไร้ประสบการณ์ กอปรกับการมอบบทบาท อำนาจหน้าที่ที่ให้กับผู้ที่ได้รับการแต่งตั้งต้องชัดเจน การอบรมให้กับผู้ได้รับการแต่งตั้งก็เป็นเรื่องที่ต้องทำอย่างมีเทคนิคที่ดีมีประสิทธิภาพ อย่าเพียงแต่ทำให้เสร็จ ในประเด็นอื่นที่จะก่อให้เกิดความเชื่อถือต่อการเลือกตั้ง จะอาศัยบทกฎหมายใดมาตีความให้ทำได้ ก็ต้องรีบทำ เพราะเหมือนกับว่าเรากำลังจะใช้รัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปกับระบบและกระบวนการเลือกตั้งที่ยังรอการปฏิรูป