สถาบันนโยบายศึกษา : Institute of Public Policy Studies (IPPS)

ระบบการเมืองและการปกครองที่แสวงหา

โดย ดร.วิชัย ตันศิริ

      ฟูกูยามา เริ่มต้นด้วยแนวคิดที่ว่า ระบอบประชาธิปไตย แบบเลือกตั้งนั้น แม้จะเป็นเป้าหมายของการแสวงหาของบรรดาประเทศที่กำลังพัฒนาทั้งหลาย และแม้ว่าจะประกอบด้วยหลักการที่สำคัญ คือ อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชน หรือมาจากปวงชน และที่สำคัญ รัฐบาลที่จัดตั้งขึ้นนั้น จะต้องรับผิดชอบต่อประชาชน (accountability) แต่ระบอบประชาธิปไตย ดังกล่าว ก็อาจประสบความล้มเหลว และนำประเทศชาติไปสู่ความหายนะได้ หากระบบการบริหารการปกครองของรัฐขาดประสิทธิภาพ อ่อนแอ และผุกร่อน ด้วยขบวนการทุจริตคอร์รัปชั่น ตลอดจนการบังคับใช้กฎหมายล้มเหลว ฉะนั้น ปัจจัยตัวแปรที่สำคัญ ซึ่งฟูกูยามา ใช้คำว่า รัฐ หรือ “State” นั้น จึงมีความสำคัญอย่างยิ่งยวด

      ในใจของฟูกูยามา หากจะเดาไม่ผิด ประเทศใดที่ขาดรัฐที่เข้มแข็ง แม้ว่าจะมีระบอบประชาธิปไตย ก็ยังจะประสบความหายนะและความเสื่อมถอยในที่สุด รัฐที่เข้มแข็ง ซึ่งฟูกูยามา หมายถึงกลไกการปกครองและขอบเขตของอำนาจรัฐ และการบังคับใช้กฎหมายตามนิยามและแนวคิดของแม็กซ์ เวบเบอร์ จึงน่าจะมีความสำคัญอันดับหนึ่ง ก่อนความเป็นประชาธิปไตยเสียอีก

      คำว่า “รัฐที่เข้มแข็ง” อาจจะยังไม่จำเป็นที่จะต้องอธิบายลายละเอียดขณะนี้ โดยเฉพาะกับผู้อ่านซึ่งได้มีประสบการณ์ช่วง 9 – 10 ปี ของทศวรรษนี้ ที่คำว่า “Failed State” หรือ “รัฐที่ล้มเหลว” ดูจะแจ่มชัดในจินตนาการของชาวไทยแทบทุกคน

      แต่ที่น่าสนใจในบริบทของการพัฒนาการเมืองตามที่ฟูกูยามาพยายามจะนำเสนอ รัฐที่เข้มแข็ง ยกตัวอย่างเช่น สาธารณรัฐประชาชนจีน และประเทศอื่นๆ ในเอเชียบูรพา เช่น ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ สิงคโปร์ รัฐเหล่านี้ล้วนแล้วแต่เป็นรัฐที่เข้มแข็ง ความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและความมั่นคงและเสถียรภาพทางการเมือง จึงดูจะโดดเด่นกว่าประเทศอื่นๆ ในภูมิภาคเดียวกัน ซึ่งอาจจะมุ่งเป้าหมายความเป็นประชาธิปไตยค่อนข้างมาก แต่กลไกการปกครองของรัฐค่อนข้างอ่อนแอ โดยดูตัวชี้วัดง่ายๆ จากดัชนีการทุจริตคอร์รัปชั่น เป็นต้น

      นอกจากความเป็นรัฐที่เข้มแข็งแล้ว ระบอบประชาธิปไตยจะรุ่งเรืองและสมบูรณ์แบบ จำต้องยึดหลักของนิติธรรมรัฐ หรือ Rule of Law ความหมายของหลักนิติธรรมรัฐ หรือ Rule of Law คืออย่างไร จะได้อธิบายขยายความต่อไป แต่ในเบื้องต้นนั้น เพียงใคร่จะชี้ว่า บางระบบที่อ้างว่าเป็นประชาธิปไตย แต่อาจจะขาดหลักของนิติรัฐหรือนิติธรรมรัฐ และหลักการนี้มีความหมายอย่างไร และมีความสำคัญต่อเสถียรภาพและความเจริญรุ่งเรืองของสังคมประเทศนั้นอย่างไร เป็นประเด็นที่น่าสนใจเป็นอย่างยิ่ง

       โดยสรุป เบื้องต้น ฟูกูยามา อาจจะสรุปแนวคิดว่าระบบการเมืองการปกครองที่พัฒนา จะต้องประกอบด้วย 3 องค์ประกอบ คือ ระบบประชาธิปไตย (แบบเลือกตั้ง) รัฐที่เข้มแข็งมีประสิทธิภาพ และ หลักนิติธรรมรัฐ คือจะมีเฉพาะระบบหนึ่งระบบใดไม่ได้ หรือหากมีเฉพาะระบบหนึ่งระบบใด ก็จะยังเรียกว่าเป็นระบบการเมืองการปกครองที่พัฒนาสมบูรณ์แบบมิได้ เป้าหมายของนักพัฒนาสำหรับนักปฏิรูปการเมือง จึงต้องพิจารณาทั้ง 3 อนุระบบ

      นอกจากตัวแปร 3 ประการดังกล่าวนี้ ซึ่งเป็นหัวใจของหนังสือหรือข้อคิดของหนังสือทั้ง 2 เล่มนี้ (The Origins of Political Order และ Political Order and Political Decay) แล้ว กรอบทฤษฎี หรือโมเดล ของระบบการพัฒนาการเมือง ยังประกอบด้วยตัวแปรอื่นๆ อีก ได้แก่ ระบบเศรษฐกิจ ผลของการขยายตัว หรือความเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ เช่น สังคมเกษตรได้เกิดการปฏิวัติอุตสาหกรรม เช่น อังกฤษในคริสต์ศตวรรษที่ 18 ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางสังคม ที่เรียกว่า “Social Mobilization” อาจแปลว่า ขบวนการเคลื่อนย้าย และขยับฐานะทางสังคมของประชากรส่วนใหญ่ของประเทศ มีผลให้เกิดชนชั้นใหม่ๆ และความตื่นตัวทางสังคม นำไปสู่การเปลี่ยนแปลงทางการเมืองจากระบอบเดิม ให้กลายเป็นระบอบประชาธิปไตย

      สองตัวแปรดังกล่าว คือ ระบบเศรษฐกิจ และระบบการเคลื่อนย้าย ขยับฐานะทางชนชั้น และตื่นตัวทางสังคม ฟูกูยามา ไม่ได้อธิบายรายละเอียดมากนัก และที่สำคัญ ยังมีปัจจัยตัวแปรที่อยู่ใจกลางของโมเดลนี้ ที่ฟูกูยามา เรียกว่า “แนวคิด/ความคิดว่า อะไร เป็นสิ่งที่ชอบธรรม” (Idea/legitimacy) ซึ่งมีผลกระทบต่อระบบ/กระบวนการประชาธิปไตย หลักนิติธรรม และระบบการปกครองของรัฐ ตามแนวคิดของผู้เขียน (ดร.วิชัย ตันศิริ) ความนึกคิดของผู้คนในสังคมมีผลต่อเส้นทางและกระบวนการพัฒนาของทั้ง 3 ตัวแปรดังกล่าว และต่อการขับเคลื่อนในสังคม (Social Mobilization) ขาดซึ่งตัวแปรเรื่องกระแสความคิดและระบบคุณค่าว่าอะไรชอบธรรม/ไม่ชอบธรรม การขับเคลื่อนในตัวแปรอื่นๆ ก็คงไปไม่ถึงไหน ฟูกูยามา ได้ยกตัวอย่างของอิทธิพลของศาสนาที่เป็นปัจจัยตัวแปรสำคัญที่ทำให้เกิดการรวมตัวของเผ่าอาหรับจากทะเลทราย ให้กลายเป็นผู้พิชิตและจัดตั้งอาณาจักรและจักรวรรดิแมมลูก (Mamluks) ในอียิปต์ และจักรวรรดิออกโตมัน (ตุรกี) ในศตวรรษที่ 16 ได้กล่าวถึงศาสนาพราหมณ์ของอินเดีย ที่มีส่วนสำคัญทำให้เกิดชนชั้นวรรณะ ซึ่งทุกวันนี้ยังกำจัดออกไปไม่ได้จากสังคมการเมืองของสาธารณรัฐอินเดีย ศรัทธาหรือความเชื่อทางศาสนา และอุดมการณ์ทางการเมือง จึงเป็นตัวแปรสำคัญทางการเมือง และอาจจะเป็นตัวแปรที่สำคัญที่สุด