สถาบันนโยบายศึกษา : Institute of Public Policy Studies (IPPS)

การเมืองและการเลือกตั้งอาเซียน : ราชอาณาจักรไทย

สมชาติ เจศรีชัย

การเปลี่ยนการปกครองประเทศเมื่อ 24 มิถุนายน 2475 ยังคงมีเรื่องถกเถียงหรือนำมาเป็นหัวข้อในการศึกษา การสนทนาทางการเมืองว่าเป็นจุดเปลี่ยนประเทศไทยที่มีความเปราะบางในแง่ของการรับรู้ ความเข้าใจของประชาชนที่มีต่อวัฒนธรรมทางการเมืองในระบอบประชาธิปไตย และแม้แต่นักการเมืองเองก็อาจกล่าวได้ว่ายังมีความเข้าใจต่อวัฒนธรรมการเมืองแบบประชาธิปไตยไม่ถ่องแท้ ทำให้การวางบทบาทของตนต่อกระบวนการทางการเมืองกลายเป็นอุปสรรคต่อการมีเสถียรภาพทางการเมือง ความไม่มีเสถียรภาพทางการเมือง การขาดวิถีชีวิตหรือวัฒนธรรมแบบประชาธิปไตย รวมทั้งการไม่นำพาต่อความเสียหายจากการทุจริตคอร์รัปชั่น ทำให้การพัฒนาการเมือง และประเทศอยู่ในสภาพล้าหลัง ถดถอยและไม่สามารถแข่งขันกับประเทศในภูมิภาคนี้ จนนำไปสู่ข้อเรียกร้องอย่างกว้างขวางให้มีการปฏิรูปทางการเมือง

ความเป็นมาทางการเมืองการปกครอง

นับแต่การรวบรวมหัวเมืองต่างๆ เข้ามาเป็นราชอาณาจักรสยาม และมีการสถาปนาราชวงศ์จักรีขึ้นปกครองประเทศ ทำให้กล่าวได้ว่าการปกครองช่วงนี้มีความเป็นรัฐชาติที่สมบูรณ์ ภายใต้การปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ในช่วงเวลาดังกล่าวประเทศในภาคพื้นยุโรปมีการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากสมบูรณาญาสิทธิราชย์ไปเป็นระบอบประชาธิปไตย อาทิ การปฏิวัติในฝรั่งเศสเมื่อปี ค.ศ. 1789 เป็นต้น จนมีการกล่าวกันว่า นักศึกษาจากเมืองไทยที่ไปเรียนในประเทศเหล่านี้ได้นำเอาแบบอย่างการปกครองในระบอบประชาธิปไตยจากฝรั่งเศสมาใช้กับประเทศไทย โดยเฉพาะในเชิงโครงสร้างของการมีสถาบันทางการเมืองด้านต่าง ๆ การประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยเมื่อวันที่ 10 ธันวาคม 2475 จากนั้นมาก็เริ่มมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่เป็นรูปแบบการเข้าสู่อำนาจทางการเมืองในฝ่ายนิติบัญญัติเมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2476 แต่เป็นการเลือกตั้งทางอ้อมที่ยังไม่ยอมให้ประชาชนมีอิสระในการเลือกสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรโดยตรง

ประเทศไทยมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการเลือกตั้งทั่วไปมาแล้ว 27 ครั้ง ในทั้ง 27 ครั้งเป็นการเลือกตั้งที่เป็นผล จำนวน 25 ครั้ง ไม่เป็นผล 2 ครั้ง (2549 และ 2557) กล่าวคือ ในการเลือกตั้งเมื่อปี 2549 การเลือกตั้งเป็นโมฆะ เกิดจากพรรคไทยรักไทยได้ว่าจ้างพรรคการเมืองขนาดเล็กให้ลงรับสมัครรับเลือกตั้ง โดยที่คะแนนเสียงเลือกตั้งได้ไม่ถึง 20% ของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง ตามคำพิพากษาของศาลรัฐธรรมนูญในคดียุบพรรคการเมือง พ.ศ. 2549 และ ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยให้ยุบพรรคไทยรักไทย ในวันที่ 30 พฤษภาคม 2550 และเพิกถอนสิทธิเลือกตั้งกรรมการบริหารพรรคไทยรักไทยทั้งหมด 111 คน คนละ 5 ปี ส่วนครั้งที่ 2 เป็นการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อวันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2557 ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า พระราชกฤษฎีกายุบสภาฯ กำหนดให้เลือกตั้งครั้งนี้ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ เพราะไม่สามารถเลือกตั้งให้แล้วเสร็จทั่วประเทศได้ภายในวันเดียวตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 108 วรรคสอง และเมื่อพระราชกฤษฎีกาในส่วนที่เกี่ยวกับการเลือกตั้งไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญการเลือกตั้งนี้จึงไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญไปด้วย เมื่อพิจารณาในแง่ของการควบคุมกำกับการเลือกตั้งของไทย จากการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้ง 27 ครั้ง ได้กำหนดให้การเลือกตั้งอยู่ในการควบคุมกำกับของกระทรวงมหาดไทย (ในฐานะเป็นฝ่ายบริหาร) จำนวน 21 ครั้ง และอยู่ในความควบคุมของคณะกรรมการการเลือกตั้ง (ในฐานะองค์กรอิสระ) จำนวน 6 ครั้ง (ตั้งแต่ปี 2544 เป็นต้นมา) และในแง่ของกรรมวิธีในการเลือกตั้งได้กำหนดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบแบ่งเขตเลือกตั้ง จำนวน 6 ครั้ง แบบรวมเขต จำนวน 5 ครั้ง แบบแบ่งเขตและรวมเขต 10 ครั้ง แบบแบ่งเขตเลือกตั้งและแบบบัญชีรายชื่อพรรค 4 ครั้ง แบบแบ่งเขตและแบบสัดส่วน 1 ครั้ง และอีก 1 ครั้งเป็นการเลือกตั้งทางอ้อมดังที่ได้กล่าวแล้วข้างต้น

ระบบการเลือกตั้ง

      การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของไทยใช้ระบบแบบแบ่งเขตเลือกตั้งคะแนนสูงสุด (First-past-the-post หรือ FPTP systems) ซึ่งเป็นระบบย่อยของระบบเสียงข้างมากธรรมดา(Simple Majority) จนถึงปี 2544 จึงได้เอาแบบบัญชีรายชื่อพรรค (ซี่งเป็นระบบย่อยของระบบการเป็นตัวแทนแบบสัดส่วน หรือ Proportional system) มาใช้ร่วมด้วย มิได้ใช้อย่างแบบผสม เพราะมีการลงคะแนนเลือกตั้งแยกจากกัน (ใช้บัตรเลือกตั้งสองใบ) ในแบบแบ่งเขตเลือกตั้งคะแนนสูงสุดก็มีทั้งแบ่งเป็นเขตเดียวคนเดียว เขตเดียวหลายคน ผู้เลือกตั้งสามารถลงคะแนนเลือกผู้สมัครรับเลือกตั้งได้เท่าจำนวนส.ส.ที่พึงมีในเขตเลือกตั้งนั้น (เขตเดียวเลือกได้หลายเบอร์) หรือเลือกผู้สมัครรับเลือกตั้งเบอร์เดียวแต่ได้ผู้สมัครรับเลือกตั้งเท่าจำนวน ส.ส. พึงมีในเขตเลือกตั้งนั้น (แบ่งเขตเรียงเบอร์) ส่วนระบบการนับคะแนนเลือกตั้งใช้ระบบผู้สมัครที่ได้รับคะแนนสูงเรียงตามลำดับเท่าจำนวน ส.ส. ที่พึงมี (first–past-the post) สำหรับคุณสมบัติของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง กฎหมายเลือกตั้งของไทยใช้สามหลักในการกำหนดคุณสมบัติ ได้แก่ 1)หลักสัญชาติ 2)หลักความสามารถ 3)หลักภูมิลำเนา

      การกำหนดคุณสมบัติของผู้มีสิทธิเลือกตั้งประการแรกเรื่อง หลักสัญชาติ ได้ให้สิทธิแก่ผู้ที่ได้รับการแปลงสัญชาติด้วย แต่ต้องแปลงสัญชาติมาแล้วไม่น้อยกว่า 5 ปี เพื่อให้เกิดความผูกพันกับการเป็นคนไทย ประการที่สอง เรื่อง หลักความสามารถ คือการกำหนดให้ผู้จะมีสิทธิเลือกตั้งต้องมีอายุเท่าใด เพื่อให้สามารถคิดและตัดสินใจอย่างมีอิสระ เดิมใช้หลักตามประมวลกฎหมายแพ่งคือ ต้องมีอายุ 20 ปีบริบูรณ์ ต่อมาเมื่อพิจารณาการเปลี่ยนแปลงทางสังคมโดยเฉพาะการศึกษา และการเรียนรู้จากสื่อสารมวลชนที่มีความเจริญมาก จึงได้เปลี่ยนมาเป็นอายุ 18 ปี แต่จะกำหนดในวันใดที่จะเหมาะสมกับการจัดการเลือกตั้ง จึงมีการกำหนดไว้ให้ใช้วันที่ 1 มกราคมของปีที่มีการเลือกตั้ง ประการที่สาม เรื่องหลักภูมิลำเนา ที่ต้องกำหนด เพื่อให้เกิดความผูกพันกับการเลือกตัวแทนในเขตเลือกตั้งนั้นๆ โดยเท่าที่ผ่านมามีการกำหนดว่า จะต้องมีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้านในเขตเลือกตั้งนั้นไม่น้อยกว่า 90 วัน

      ส่วนการกำหนดคุณสมบัติของผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งก็ใช้หลักการคล้ายคลึงกับคุณสมบัติของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง กล่าวคือ 1)หลักสัญชาติ แต่ได้กำหนดให้มีความเข้มข้นมากกว่าผู้มีสิทธิเลือกตั้ง คือ ต้องมีสัญชาติไทยโดยกำเนิดเท่านั้นจะเป็นผู้แปลงสัญชาติไม่ได้ ทั้งนี้ น่าจะเป็นเรื่องของความมั่นคงแห่งรัฐเป็นสำคัญ 2) หลักความสามารถกำหนดว่าจะต้องมีอายุไม่ต่ำกว่า 25 ปีบริบูรณ์ในวันเลือกตั้ง (การเลือกตั้งตัวแทนในตำแหน่งอื่นก็กำหนดอายุไว้แตกต่างกัน) 3) หลักความรู้ความสามารถ หมายถึงการกำหนดระดับการศึกษาของผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งไว้ระดับหนึ่ง อาทิ สำเร็จการศึกษาไม่ต่ำกว่าปริญญาตรีหรือเทียบเท่า นอกจากนี้ ยังมีการกำหนดความผูกพันกับเขตเลือกตั้งที่จะลงสมัครรับเลือกตั้ง แต่มิได้กำหนดเฉพาะเจาะจงว่าจะต้องเป็นภูมิลำเนา จึงกำหนดไว้ว่า “เฉพาะผู้สมัครแบบแบ่งเขต ต้องมีลักษณะอย่างใดอย่างหนึ่งต่อไปนี้ (1)มีชื่อในทะเบียนบ้านในจังหวัดที่สมัครติดต่อกันไม่น้อยกว่า 1 ปีนับถึงวันสมัครรับเลือกตั้ง หรือ (2)เกิดในจังหวัดที่สมัครหรือ...” เป็นต้น

บทส่งท้าย

กระบวนการเลือกตั้งของประเทศไทยมีพัฒนาการมาเป็นลำดับ จากการนำระบบแบ่งเขตคะแนนสูงมาใช้ ต่อมาแนวคิดในเรื่องการมีตัวแทนประชาชนที่จะเข้ามาแก้ปัญหาของประเทศที่ต้องการคนที่มีความรู้ความสามารถ ประสบการณ์ แต่ไม่ประสงค์จะลงสมัครรับเลือกตั้งอย่างผู้แทนที่มาจากระบบเขตเลือกตั้ง จึงเอาระบบสัดส่วนเข้ามาใช้ แต่จะใช้อย่างแบบผสมหรือเอามาใช้ทั้งสองแบบโดยแบ่งการลงคะแนนเลือกตั้งแยกกันแบบในอดีต หรือการกำหนดคุณสมบัติของผู้มีสิทธิเลือกตั้งและผู้สมัครรับเลือกตั้งก็มีแนวคิดในการกำหนดที่เปลี่ยนแปลงไป อาทิ การนำระบบผสมมาใช้ในการเลือกตั้งแบบคิดคะแนนปันส่วน (คล้ายกับระบบสัดส่วนของเยอรมนี) การกำหนดอายุของผู้จะมีสิทธิเลือกตั้งจะกำหนดไว้ ณ วันเลือกตั้ง แทนวันที่ ๑ มกราคมของปีที่มีการเลือกตั้ง หรือการลงทะเบียนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง และการนำระบบอิเล็กทรอนิกส์มาใช้ในการลงคะแนนเลือกตั้ง เหล่านี้ ล้วนแต่เป็นกรณีที่ต้องมีการศึกษา เพื่อให้ระบบการเลือกตั้งเหมาะสมกับการแก้ไขปัญหาการเลือกตั้งของประเทศไทยเอง