สถาบันนโยบายศึกษา : Institute of Public Policy Studies (IPPS)

ความสำคัญของระบบคุณธรรมในระบอบประชาธิปไตย (ตอนจบ)

วิชัย ตันศิริ

(ต่อจากฉบับเดือน เมษายน)

ระบบข้าราชการอังกฤษ จึงเป็นระบบบนฐานคติของระบบคุณธรรมที่นักการเมืองจะไม่ไปยุ่งเกี่ยวในเรื่องการโยกย้าย แต่งตั้งข้าราชการประจำตั้งแต่ปลัดกระทรวงฯ ลงมาถึงเสมียน และข้าราชการประจำก็เป็นข้าราชการที่ปฏิบัติตามนโยบายของรัฐบาล ไม่ว่าจะมาจากพรรคการเมืองไหน ประเด็นสำคัญคือ นักการเมืองอังกฤษมีแนวคิดที่สอดคล้องกับระบบนิติรัฐ และไม่มีแนวคิดเรื่องทุจริตในราชการ ฉะนั้นจึงมีความสัมพันธ์ที่ดีกับข้าราชการประจำ

สำหรับฝรั่งเศส ได้เกิดประเพณีของการสร้างหัวกะทิตั้งแต่สมัยนโปเลียน ต้นศตวรรษที่ 19 ที่ชูคำขวัญ “อาชีพการงานเปิดให้แก่ผู้มีความสามารถ” (โดยไม่ยึดชนชั้น) และจักรพรรดินโปเลียนก็เป็นตัวอย่างของความเก่งกล้าสามารถ ทำงานหามรุ่งหามค่ำ ขณะที่อยู่ในสนามรบก็ยังสามารถบัญชาการเรื่องการแก้ไขกฎหมายของฝรั่งเศส และได้เกิดการปฏิรูปนานัปการในสมัยของจักรพรรดิผู้นี้ ที่สำคัญคือ การจัดตั้งสถาบันการศึกษาด้านวิศวกรรม (Ecole Polytechnique) เป็นตัวอย่างของการจัดตั้งสถานศึกษาที่เน้นการศึกษาวิชาชีพชั้นสูง เพื่อฝึกอบรมหัวกะทิไปรับใช้ระบบข้าราชการ สถาบันเหล่านี้เรียกว่า “Grande Ecoles” (กรังค์ เอกอล) เป็นสถาบันวิชาชีพระดับอุดมศึกษา ซึ่งมีระบบการคัดเลือกเข้มข้น และเมื่อจบก็จะได้บรรจุในกระทรวงต่างๆ ตั้งแต่กระทรวงการคลัง กระทรวงการต่างประเทศ กระทรวงมหาดไทย ฯลฯ และเมื่อออกจากกระทรวงฯ ก็ยังไปมีตำแหน่งในธนาคารและบริษัทใหญ่ๆ ทั้งหลาย กลุ่มศิษย์เก่าของกรังค์ เอกอล เหล่านี้ คือชนชั้นหัวกะทิของสาธารณรัฐฝรั่งเศสปัจจุบัน ที่ทำให้ระบบราชการมีเทคโนแครท และนำพาประเทศสู่ความทันสมัยท่ามกลางความเปลี่ยนแปลงอันไม่แน่นอนของการเมือง

โดยสรุปเบื้องต้น ระบอบประชาธิปไตยซึ่งตั้งอยู่บนพื้นฐานทางปรัชญาความคิดเรื่องสิทธิเสรีภาพ และความเสมอภาคของเอกัตบุคคล และอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชน จะดำรงอยู่ได้อย่างมีเสถียรภาพก็ต่อเมื่อกลไกการบริหารมีประสิทธิภาพ ฉะนั้น ผู้ที่ได้รับเลือกเข้ามาเป็นตัวแทนของประชาชน หากไปนั่งอยู่ในตำแหน่งของผู้บริหาร โดยขาดความรู้ความสามารถ และขาดคุณธรรม ก็จะทำหน้าที่เป็นตัวแทนของประชาชนที่ไม่มีประสิทธิภาพ ประเด็นหลัก ก็คือ จะพัฒนาระบบพรรคการเมืองและระบบการเลือกตั้งอย่างไร เพื่อเป็นเครื่องมือในการคัดเลือกผู้ที่มีความสามารถและมีคุณธรรม ให้เข้ามาเป็นผู้บริหาร ไม่มีตำราแนะนำเรื่องนี้อย่างแน่ชัด แต่ละสังคมต้องหาวิธีแก้ไขปัญหาของตนเอง

แต่อีกประเด็นหนึ่งที่สำคัญ ก็คือ ระบบราชการ ซึ่งจะเป็นฝ่ายบริหารที่รองรับฝ่ายการเมือง (คณะรัฐมนตรี) จะต้องเป็นระบบที่มีคุณธรรม ความสามารถตามแบบฉบับที่แม็กซ์ เวเบอร์ ได้กำหนดไว้ ระบบราชการจึงเป็นระบบที่กระบวนการเลือกตั้งแต่ละครั้งจะต้องอยู่บนพื้นฐานของความสามารถและคุณภาพเท่านั้น จะนำประเด็นเรื่อง “การเมือง” มาเกี่ยวข้องมิได้

ระบบข้าราชการของไทยกำเนิดขึ้นมาบนข้อสมมติฐานนี้ จึงมีกลไกการคัดเลือกและการแต่งตั้งบนพื้นฐานของความรู้ความสามารถและคุณธรรม ประเด็นปัญหามีว่า การฝึกอบรมและการจัดการศึกษาให้แก่ผู้ที่จะเข้าไปเป็นข้าราชการ (ระดับสูงในอนาคต) เข้มข้นเพียงใด และเหมาะสมหรือไม่ ปรัชญาการจัดการศึกษาสำหรับบุคลากรที่จะเป็น “หัวกะทิ” นี้คืออย่างไร กระบวนการคัดเลือก และหลักสูตรของสถาบันที่จะจัดการศึกษาให้แก่กลุ่มบุคคลที่จะเป็นสมองของชาติควรเป็นอย่างไร ฝรั่งเศสนั้นให้น้ำหนักไปที่วิชาคณิตศาสตร์ ซึ่งถือว่าเป็นแบบของกระบวนการคิดอย่างมีเหตุผล อังกฤษให้น้ำหนักไปที่วิชาศิลปศาสตร์ (ภาษา วรรณคดี ประวัติศาสตร์) และสำหรับฝรั่งเศส ยังได้จัดตั้งสถาบันการศึกษาระดับสูงกว่าปริญญาตรี ที่เรียกว่า Ecole Nationale d’Administration ชื่อย่อว่า “ENA” สำหรับหัวกะทิจาก กรังด์ เอกอล

สำหรับประเทศไทย ระบบ “จ.ป.ร.” ที่ใช้ในการคัดเลือกหัวกะทิเข้าสู่ข้าราชการทหาร น่าจะเป็นแบบอย่างที่ดีสำหรับพลเรือนด้วย กล่าวคือ จัดตั้งสถาบันการศึกษาระดับสูง เพื่อจัดการศึกษาโดยเฉพาะให้แก่ผู้จะไปเป็นข้าราชการพลเรือน มีระบบการคัดเลือกผู้เข้าเรียนที่เข้มข้นที่สุด กำหนดหลักสูตรที่เข้มข้น และใช้ระบบกินนอนเพื่อฝึกอุปนิสัย และให้โอกาสผู้จบคะแนนดีระดับเกียรตินิยมที่จะเลือกกระทรวงต่างๆ ได้ และกลุ่มหัวกะทิทางสถาบันเฉพาะทางเช่นนี้ ควรจัดอยู่ในประเภทที่จะไต่เต้าขึ้นไปในสายผู้บริหารระดับสูง

การจะดึงให้คนเก่งมารับราชการ แน่นอนจะต้องปรับให้ระบบเงินเดือนได้มาตรฐานในเชิงเปรียบเทียบ ระดับผู้บริหารตั้งแต่ระดับกลางถึงระดับสูง ก็ควรเปรียบเทียบได้กับธนาคาร หรือบริษัทเอกชนขนาดใหญ่ แต่ประเด็นเรื่องเงินเดือนก็จะต้องมีข้อจำกัด คงจะกำหนดให้เท่ากับภาคเอกชนเสียทีเดียวคงไม่ได้ เพราะข้อจำกัดของงบประมาณที่ควรคำนึงด้วยก็คือ สถานภาพของข้าราชการระดับสูงเมื่อเกษียณไปแล้วก็ควรได้รับสิทธิที่สมเกียรติและฐานะในอดีต บัตรวีไอพี สำหรับข้าราชการเกษียณ เพื่อแสดงตนที่สนามบินหรือสถานที่ที่จะติดต่อราชการ ฯลฯ คงจะช่วยให้เกิดความรู้สึกที่ดีต่อระบบราชการที่ไม่ทอดทิ้งผู้ที่จากไปแล้ว

การจัดตั้งสโมสรของอดีตข้าราชการระดับสูง (รวมทุกกระทรวง หรือแต่ละกระทรวง) ก็ควรจะเป็นอีกข้อหนึ่งที่ควรจัดทำ เพื่อให้มีการพบปะแลกเปลี่ยนความคิดเห็นอันจะเป็นประโยชน์ต่อการแก้ไขปัญหาของบ้านเมือง และจะช่วยเป็นกำลังใจให้แก่ผู้ที่ปฏิบัติหน้าที่ในขณะนี้ สโมสรควรจะมีบริการต่างๆ เช่น อาหาร เครื่องดื่ม ที่อ่านหนังสือพิมพ์ เกมส์กีฬาในร่ม ฯลฯ

และประการสุดท้าย อดีตข้าราชการก็ควรจะให้ความสนใจต่อปัญหาของบ้านเมือง โดยเข้าไปมีส่วนร่วมในองค์กรต่างๆ ตั้งแต่รัฐสภา สภาที่ปรึกษาต่างๆ สภาพัฒนาการเมือง องค์กรเอ็นจีโอ เพื่อมีบทบาทเป็นผู้นำทางความคิดและประสบการณ์ ปัจจุบันอายุขัยของประชากรเพิ่มมากขึ้น ข้าราชการที่เกษียณอายุมีโอกาสที่มีชีวิตต่อไปอย่างน้อย 10-15 ปี ฉะนั้นควรอุทิศตนให้แก่กิจการสาธารณะ เพื่อสร้างมูลค่าเพิ่มชดเชยกับเงินบำนาญที่รัฐบาลต้องแบกภาระไว้อย่างหนัก ผู้เกษียณราชการจะต้องเข้าไปช่วยผู้อยู่ในวงราชการได้ธำรงไว้ซึ่งระบบคุณธรรมให้มั่นคงตามปณิธานเดิม จะปล่อยให้ข้าราชการอยู่อย่างโดดเดี่ยวมิได้ ต้องช่วยเป็นสติเตือนนักการเมืองให้ตั้งอยู่ในหลักการที่ดี เพื่อค้ำชูระบอบประชาธิปไตยให้มีธรรมะเป็นตัวนำ

ในอนาคตหากนักวิชาการ อาจารย์ผู้สอนในสถาบันอุดมศึกษาและสื่อมวลชน ได้เกิดความเข้าใจใหม่ว่าไม่มีระบอบการปกครองใดที่ดีที่สุด ทุกระบอบมีปัญหารวมทั้งระบอบประชาธิปไตย และหาหนทางปรับปรุงแก้ไขและผสมผสานสิ่งที่ดีงามของแต่ละระบบให้เข้ากัน เช่น ธำรงรักษาไว้ซึ่งระบบคุณค่า คุณความดี พลังศีลธรรมให้เป็นยาดำสอดแทรกไว้ในระบบพลังอำนาจของประชาชน นำคำสอนของพระพุทธศาสนา ซึ่งเน้นธรรมเป็นตัวนำในระบอบประชาธิปไตยที่อาจเรียกว่า ธรรมาธิปไตย มาเป็นธงนำ ระบบการเมืองการปกครองที่ดีที่สุด ก็คือระบบที่เหมาะสมที่สุดในสังคมวัฒนธรรมนั้นๆ สังคมไทยเป็นสังคมพุทธทำไมจึงไม่นำเอาพลังศาสนาเข้ามาช่วยพลังการเมือง เพื่อความร่มเย็นเป็นสุขของชาวไทย ทำไมจะต้องตามความคิดฝรั่งในทุกๆ กรณี ทำไมจึงไม่ผสมผสานวัฒนธรรมความคิดของชาวไทยหรือชาวตะวันออกกับแนวคิดชาวตะวันตก ทำไมจึงมีแต่โลกาภิวัตน์ไม่มีบูรพาภิวัตน์ เรามีต้นทุนทางวัฒนธรรมที่มากพอสมควร มีทั้งปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงที่พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวทรงพระราชทานไว้แก่ประชาชนชาวไทยหลายปีมาแล้ว เรามีศาสนาพุทธซึ่งยูเนสโกยกย่อง โดยกำหนดให้วันวิสาขบูชาเป็นวันสำคัญของโลก แต่ชาวไทยดูเหมือนจะไม่กระตือรือร้นเท่าที่ควร จึงถึงเวลาแล้วที่เราจะต้องตื่นตัวและหาหนทางสร้างอุดมการณ์ทางการบริหารและการปกครอง โดยผสมผสานระบบคุณค่าของชาวตะวันออกกับของชาวตะวันตกให้เกิดความสมดุล เพื่อเป็นแนวทางเลือกใหม่ และอาจจะเป็นธงนำให้แก่ภูมิภาคอื่นๆ ของโลก