สรุปการสัมมนาทางวิชาการเรื่อง บทบาทศาลรัฐธรรมนูญกับสังคมเยอรมัน โดย สมชาติ เจศรีชัย กฎหมายรัฐธรรมนูญมีสถานะทางกฎหมายที่มีลำดับศักดิ์สูงสุด การที่รัฐธรรมนูญมีลำดับศักดิ์ทางกฎหมายสูงสุดก็เนื่องมาจากเป็นกฎหมายที่ก่อตั้งองค์กรทางการเมืองหรือกำหนดโครงสร้างทางการเมืองของรัฐ และเป็นกฎหมายที่มีกระบวนการจัดทำที่เป็นพิเศษกว่ากฎหมายทั่วไป การเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญส่งผลให้การที่กฎหมายใดก็ตามหากขัดหรือแย้งก็จะไม่อาจบังคับใช้ได้ ประกอบกับรัฐธรรมนูญได้มีการวางกฎเกณฑ์การปกครองประเทศ และอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่างๆ เป็นไปตามหลักการแบ่งแยกองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตย พร้อมทั้งกำหนดให้มีการควบคุมและตรวจสอบการใช้อำนาจขององค์กรเหล่านั้นให้เป็นไปตามวิถีทางของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย โดยเฉพาะการปกครองในระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภาด้วย เมื่อวันเสาร์ที่ 24 พฤศจิกายน 2555 ที่คณะนิติศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ สถาบันนโยบายศึกษา มูลนิธิคอนราด อาเดนาวร์ และคณะนิติศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ ได้ร่วมกันจัดการสัมมนาวิชาการ เรื่อง บทบาทศาลรัฐธรรมนูญกับสังคมเยอรมัน ขึ้น โดยมีวิทยากร 2 ท่าน ได้แก่ ศาสตราจารย์ ดร.ชัยอนันต์ สมุทวณิช อดีตตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ และ คุณเคาส์เพเทอร์ ฮิลล์ ผู้แทนมูลนิธิคอนราด อาเดนาวร์ ประจำประเทศไทย โดยมี ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ คณบดีคณะนิติศาสตร์ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ เป็นผู้กล่าวเปิดการสัมมนา และการสัมมนาครั้งนี้มีสาระที่น่าสนใจสมควรนำมาถ่ายทอด ดังนี้ ศาสตราจารย์ ดร. ชัยอนันต์ สมุทวณิช อดีตตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ได้กล่าวถึงศาลรัฐธรรมนูญกับพัฒนาการการเมืองไทยว่า ก่อนปี 2540 การพิจารณาข้อพิพาทเกี่ยวด้วยรัฐธรรมนูญเป็นอำนาจของ “ตุลาการรัฐธรรมนูญ” ซึ่งอยู่ในรูปของ “คณะกรรมการ” มิได้มีลักษณะของความเป็น “ศาล” ต่อมาเมื่อมีการปฏิรูปทางการเมืองและประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 จึงได้มีการจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญขึ้น ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญของไทยก็มีบทบาทในการปฏิรูปทางการเมืองของไทย เพราะในสังคมมีกลุ่มผลประโยชน์ต่างๆ ที่แข่งขันแสดงออกถึงการผูกขาดผลประโยชน์ และกลุ่มทุนขนาดใหญ่เติบโตโดยลำดับ พรรคการเมืองของไทยไม่สามารถแสดงบทบาทของความเป็นสถาบันทางการเมืองไทยในระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภาได้อย่างแท้จริง การดำเนินกิจกรรมทางการเมืองทั้งหลายจึงเป็นเรื่องของกลุ่มผลประโยชน์หรือกลุ่มอิทธิพลที่มีการต่อสู้ทางการเมืองกันอย่างรุนแรง พรรคการเมืองเป็นพรรคที่มีเจ้าของ หรือหุ้นส่วนทางการเมืองที่มีธุรกิจร่ำรวยมากที่สุดเป็นหัวหน้าพรรคการเมือง การที่พรรคการเมืองเสียงข้างมากมีบทบาทในรัฐสภา ทำให้พรรคการเมืองฝ่ายค้านไม่สามารถแสดงบทบาทในการตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจได้ ประกอบกับสังคมไทยเป็นสังคมเกษตรกรรม ขาดพลังอำนาจในการรวมกลุ่ม พรรคการเมืองไม่มีลักษณะของกลุ่มหลากหลายตามทฤษฎีพหุนิยม และที่สำคัญก็คือการพิทักษ์สิทธิเสรีภาพของประชาชนไม่ให้ถูกกระทำโดยรัฐ จึงนำไปสู่การปฏิรูปการเมืองและจัดตั้งศาลปกครองและศาลรัฐธรรมนูญขึ้นเพื่อทำหน้าที่ในการตรวจสอบอำนาจ เหนี่ยวรั้งและถ่วงดุลอำนาจฝ่ายบริหาร ศาลรัฐธรรมนูญเป็นที่พึ่งของประชาชน เพื่อทำให้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญเป็นจริง และได้รับการคุ้มครอง พิจารณาวินิจฉัยการขัดกันขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ การกระทำความผิดของผู้สมัครรับเลือกตั้งและพรรคการเมืองในการเลือกตั้ง โดยการพิจารณายุบพรรคการเมือง จึงเป็นองค์กรเดียวที่มีบทบาทสูงยิ่งในการถ่วงดุล ยับยั้งการกระทำของรัฐบาลที่มีเสียงข้างมากในรัฐสภา หรือทำหน้าที่ในการแก้ปัญหาวิกฤตการณ์ทางการเมืองเมื่อเกิดทางตันที่หาทางออกไม่ได้ ศาลรัฐธรรมนูญจึงถือได้ว่าเป็นอำนาจที่ 4 ไปแล้วในการทำหน้าที่ตัดสินปัญหาที่เป็นข้อยุติเด็ดขาด จึงมีกระแสที่จะให้มีการลดอำนาจเด็ดขาดของศาลรัฐธรรมนูญ หรือเข้ามาแทรกแซงการแต่งตั้งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ คุณเคลาส์เพเทอร์ ฮิลล์ ผู้แทนมูลนิธิคอนราด อาเดนาวร์ ประจำประเทศไทย ได้พูดถึงประวัติความเป็นมาขององค์กรศาลรัฐธรรม ซึ่งเกิดขึ้นมาหลังสงครามโลกครั้งที่สอง เมื่อ ปี 1945 เยอรมันต้องมาสร้างประเทศใหม่หลังการพ่ายแพ้สงครามโลก ที่สำคัญคือการรวมประเทศขึ้นมาใหม่ โดยความพยายามในการจัดทำรัฐธรรมนูญเพื่อให้มีกลไกในการป้องกันตนเองจากการเผชิญหน้ากับปัญหาที่มีต่อหลักการประชาธิปไตย (บทเรียนในยุคสมัยของฮิตเลอร์) โดยการสร้างองค์กรขึ้นมาตรวจสอบสถาบันทางการเมืองโดยเฉพาะฝ่ายนิติบัญญัติ และฝ่ายบริหาร เพื่อมิให้มีการละเมิดหลักการของกฎหมายพื้นฐาน (Basic Law) ของสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมัน ศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันเป็นสถาบันที่มีความเป็นกลาง และทำหน้าที่สำคัญในการตรวจสอบการวินิจฉัยขององค์กรนิติบัญญัติกับความชอบตามรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการเข้าไปควบคุมตรวจสอบในการละเมิดสิทธิของประชาชนโดยอำนาจมหาชน (โดยรัฐ) ศาลรัฐธรรมนูญจึงเป็นองค์กรที่เป็นศูนย์กลางในการควบคุม ตรวจสอบและปกป้องคุ้มครองรัฐธรรมนูญให้ดำรงอยู่อย่างมั่นคง นอกจากนี้ คุณเคลาส์เพเทอร์ ฮิลล์ ยังได้กล่าวถึงบทบาทและอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันว่า ศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันมีอำนาจหน้าที่ที่สำคัญ ประกอบด้วย ประการแรก พิจารณาข้อพิพาทระหว่างองค์กรของมลรัฐ (state) ได้แก่ การฟ้องร้องระหว่างสององค์กรของมลรัฐ (state bodies) หรือส่วนหนึ่งขององค์กรของมลรัฐ ตัวอย่างเช่น สภา หรือองค์กรของสภา รัฐบาล ประการที่สอง พิจารณาข้อพิพาทระหว่างมลรัฐ (state) กับสหพันธรัฐ (federation) เกี่ยวกับอำนาจในการบัญญัติกฎหมายของทั้งสองระดับว่าเป็นอำนาจของใคร ประการที่สาม การพิจารณาตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมาย และ ประการสุดท้าย พิจารณาข้อร้องเรียนจากปัจเจกชนตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติ <การจัดโครงสร้างองค์กรของศาลรัฐธรรมนูญสหพันธรัฐตามกฎหมายว่าด้วยศาลรัฐธรรมนูญสหพันธ์ ได้กำหนดให้มีองค์คณะ 2 องค์คณะ มีผู้พิพากษา 16 คน องค์คณะละ 8 คน โดยสภาผู้แทนราษฎรและสภาตัวแทนรัฐสิบหกรัฐของสหพันธ์ อย่างละ 4 คน และจากศาลยุติธรรมอีก 8 คน แต่ละองค์คณะมีอำนาจหน้าที่แตกต่างกัน องค์คณะที่หนึ่ง พิจารณาเกี่ยวกับสิทธิพื้นฐาน ความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของพรรคการเมือง ตรวจสอบเกี่ยวกับการเลือกตั้ง การได้มาและการพ้นสมาชิกภาพของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร การขัดกันหรือข้อสงสัยความชอบด้วยกฎหมายของกฎหมายมลรัฐกับกฎหมายสหพันธรัฐ เรื่องร้องทุกข์ตามรัฐธรรมนูญ และปัญหาข้อขัดแย้งว่ากฎหมายสหพันธรัฐยังมีผลบังคับใช้เป็นกฎหมายต่อไปหรือไม่ องค์คณะที่สอง พิจารณาเกี่ยวกับกรณีฟ้องประธานาธิบดี การพิพาทเกี่ยวกับสิทธิหรือหน้าที่ขององค์กรสูงสุดของสหพันธรัฐ พิจารณากรณีที่มีความเห็นขัดแย้งกันเกี่ยวกับสิทธิและหน้าที่ของสหพันธรัฐและมลรัฐโดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่เกี่ยวกับการปฏิบัติตามกฎหมายของสหพันธ์โดยมลรัฐและในกรณีที่สหพันธรัฐใช้อำนาจในการตรวจสอบมลรัฐ พิจารณากรณีที่มีการฟ้องผู้พิพากษาศาลสหพันธรัฐหรือศาลมลรัฐ และกรณีที่มีข้อสงสัยว่ากฎเกณฑ์ของกฎหมายระหว่างประเทศเป็นส่วนหนึ่งของกฎหมายภายในหรือไม่และกฎเกณฑ์ดังกล่าวได้ก่อให้เกิดสิทธิหรือหน้าที่แก่ปัจเจกบุคคลหรือไม่ (ดูรายละเอียดเพิ่มเติมจากเอกสารเรื่อง หลักพื้นฐานทางรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวกับองค์กรตุลาการและศาลรัฐธรรมนูญสหพันธ์ของเยอรมัน โดย ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ ในเว็ปไซต์: www.fpps.or.th) <ศาลรัฐธรรมนูญของสหพันธรัฐเยอรมันยังให้สิทธิประชาชนในการร้องทุกข์ไปยังศาลรัฐธรรมนูญในกรณีที่สิทธิของประชาชนถูกละเมิดโดยอำนาจมหาชน (โดยรัฐ) เมื่อปี ค.ศ. 1951 ซึ่งนับว่ามีความสำคัญและเป็นจุดเด่นของศาลรัฐธรรมนูญเยอรมัน <ข้อสรุปของคุณเคลาส์เพเทอร์ ฮิลล์ เกี่ยวกับจุดเด่นของศาลรัฐธรรมนูญเยอรมัน คือ การที่ศาลได้รับความชื่นชมและเป็นผู้คุ้มครองรัฐธรรมนูญของเยอรมัน (Basic Law) เพราะเหตุที่กระบวนการพิจารณาข้อร้องเรียนของปัจเจกชนที่ได้รับการเคารพอย่างสูงในระหว่างประชาชนด้วยกัน แม้ว่าอัตราการประสบความสำเร็จจะค่อนข้างต่ำ (คดีค้างเยอะมาก) ศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันสามารถขจัดเรื่องร้องเรียนตามรัฐธรรมนูญบัญญัติได้เป็นอย่างมาก ผู้พิพากษาต้องการที่จะพิจารณาผลกระทบที่เกิดจากคำพิพากษากับสังคมในวงกว้างและในกิจการของรัฐ ส่วนปัญหา ประกอบด้วย การที่นักการเมืองมีแนวโน้มที่จะนำประเด็นทางการเมือง (political issues) มาให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาให้เป็นประเด็นทางรัฐธรรมนูญ (constitution issues) และผู้พิพากษาของศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันพยายามที่จะปฏิบัติการเพื่อการควบคุมทางการเมือง อาทิ การตัดสินการเลือกตั้งเบื้องต้น เมื่อปี 2525 และ 2548 <ข้อความคิดที่ได้จากการสัมมนาวิชาการ จากประสบการณ์ของศาลรัฐธรรมนูญประเทศเยอรมันที่มีต่อประเทศไทยครั้งนี้ น่าจะแยกได้ 3 ประเด็น ได้แก่ ที่มาของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญซึ่งเยอรมันมีที่มาจากศาลยุติธรรม สภาผู้แทนราษฎรและสภาตัวแทนมลรัฐสิบหกมลรัฐ ในขณะที่ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญของไทยมาจากศาลฎีกา ศาลปกครองสูงสุด และผู้ทรงคุณวุฒิด้านนิติศาสตร์และรัฐศาสตร์โดยการสรรหาจากคณะกรรมการสรรหา อำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญสหพันธรัฐเยอรมันมีลักษณะของการปกป้องคุ้มครองรัฐธรรมนูญค่อนข้างกว้างขวางเพื่อปกป้องหลักการในทางประชาธิปไตยให้มีความมั่นคง และประการสำคัญคือการใช้สิทธิฟ้องร้องของปัจเจกบุคคลต่อศาลรัฐธรรมนูญสหพันธรัฐ ทำให้การเข้าถึงศาลรัฐธรรมนูญของประชาชนเยอรมันไม่มีอุปสรรคขวางกั้นมากนัก หากในกรณีที่มีการใช้อำนาจมหาชนมากระทบสิทธิเสรีภาพของประชาชน