กฎหมายการชุมนุมในที่สาธารณะ : ประสบการณ์จากเยอรมัน เมื่อวันที่ 30 กันยายน 2554 สถาบันนโยบายศึกษา จัดการสัมมนาเรื่อง “ กฎหมายการชุมนุมในที่สาธารณะ : บทเรียนจากเยอรมัน” ณ สำนักงานคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ศูนย์ราชการเฉลิมพระเกียรติฯ กรุงเทพฯ โดยมีวิทยากร คือ คุณเคลาส์ปีเตอร์ ฮิล (Mr.Clauspeter Hill) ผู้แทนมูลนิธิคอนราด อาเดนาวร์ ประจำประเทศไทย คุณเคลาส์ปีเตอร์ ฮิล ผู้แทนมูลนิธิคอนราด อาเดนาวร์ ประจำประเทศไทย คุณฮิลเรียนจบกฎหมายจากมหาวิทยาลัยบอน ประเทศเยอรมัน เคยทำงานในด้านกฎหมายกับทั้งภาครัฐและเอกชน ทั้งในประเทศเยอรมัน และประเทศสหรัฐอเมริกา เมื่อมาทำงานกับมูลนิธิคอนราด อาเดนาวร์ เคยเป็นผู้แทนมูลนิธิฯ ประจำประเทศเวียดนาม รับผิดชอบในเรื่องการปฏิรูปกฎหมายและการปกครอง และเคยเป็นผู้แทนมูลนิธิฯ ประจำที่สิงคโปร์ รับผิดชอบเป็นผู้อำนวยการโครงการด้านกฎหมาย [Rule of Laws] ที่สิงคโปร์ ก่อนจะเข้าสู่หัวข้อการสัมมนา คุณฮิล ได้แนะนำมูลนิธิคอนราดฯ สั้นๆ ว่า ชื่อคอนราด อาเดนาวร์ คือ รัฐบุรุษที่เป็นอดีตนายกรัฐมนตรีของเยอรมันระหว่าง ค.ศ. 1949 ถึง 1963 ท่านเป็นหนึ่งในผู้ร่างรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายพื้นฐานของเยอรมันที่เรียกกันว่า Basic Law ด้วยประสบการณ์ต่อต้านเผด็จการนาซี ท่านจึงให้ความสำคัญกับเรื่องสิทธิมนุษยชนในสังคมประชาธิปไตยมาก และได้บรรจุเรื่องสิทธิมนุษยชนไว้ในกฎหมายรัฐธรรมนูญของเยอรมันด้วย หนึ่งในนั้นคือสิทธิในการชุมนุมในที่สาธารณะ ซึ่งได้เป็นพื้นฐานของสังคมเยอรมันต่อมา ต่อจากนั้นคุณฮิลจึงกล่าวถึงเรื่องการชุมนุมในที่สาธารณะในประเทศเยอรมันซึ่งเป็นหนึ่งในประเทศที่มีกฎหมายเฉพาะใช้บังคับ โดยพูดใน 5 ประเด็นหลัก คือ รัฐธรรมนูญของประเทศเยอรมันรับรองสิทธิของประชาชนในการชุมนุมในที่สาธารณะ กฎหมายการชุมนุมในที่สาธารณะประกาศใช้ครั้งแรกเมื่อวันที่ 24 มิถุนายน 1953 และปรับปรุงครั้งสุดท้ายเมื่อ 8 ธันวาคม 2008 หลักสำคัญในการใช้กฎหมายฉบับนี้ การเยียวยาทางด้านกฎหมาย ตัวอย่างกรณีศึกษา จากนั้นได้กล่าวว่า แม้กฎหมายฉบับนี้ออกมาตั้งแต่ปี 1953 แต่ในทศวรรษที่ 50 ถึง 70 มีเหตุการณ์ที่ทำให้มีการใช้กฎหมายนี้น้อยมาก อาจจะเป็นเพราะช่วงนั้นเกือบไม่มีการชุมนุม ในระยะหลังมานี้มีการใช้กฎหมายฉบับนี้มากขึ้น และก็ได้มีการยกเลิกบางมาตราไปบ้าง แก้ไขปรับปรุงบ้าง แม้หลายคนจะมองว่ากฎหมายการชุมนุมในที่สาธารณะหมิ่นเหม่ต่อการขัดรัฐธรรมนูญ แต่ก็ยังคงใช้อยู่จนถึงปัจจุบัน เพราะถือว่าเป็นเครื่องมือในการป้องกันความรุนแรงที่อาจจะเกิดขึ้นจากการชุมนุมในที่สาธารณะ มาตรา 8 ของ Basic Law หรือรัฐธรรมนูญ กำหนดว่า การชุมนุมสาธารณะเป็นสิทธิขั้นพื้นฐานที่สามารถกระทำได้โดยไม่มีเงื่อนไขจำกัด เว้นแต่จะเป็นการชุมนุมในที่โล่งกลางแจ้ง เนื่องจากจะต้องเกี่ยวข้องกับผู้อื่นที่สัญจรไปมาหรือมาเพื่อสังเกตการณ์ ดังนั้นการออกกฎหมายการชุมนุมในที่สาธารณะจึงถือว่าเป็นการจำกัดสิทธิขั้นพื้นฐาน จึงต้องใช้บังคับอย่างระมัดระวังมิให้ขัดต่อรัฐธรรมนูญ และนับตั้งแต่ใช้มาก็มีการยกเลิกบางมาตราและปรับปรุงแก้ไขบางมาตรา แต่ยังคงมีผลใช้บังคับอยู่ การชุมนุมในที่สาธารณะกลางแจ้งสามารถกระทำได้โดยไม่ต้องขออนุญาต เพียงแต่ให้ผู้จัดการชุมนุมแจ้งล่วงหน้าให้เจ้าหน้าที่รัฐทราบก่อนชุมนุมไม่ต่ำกว่า 2 ชั่วโมง ในกรณีที่ผู้จัดการชุมนุมไม่ปฏิบัติตาม เจ้าหน้าที่ท้องถิ่นหรือตำรวจอาจสั่งระงับการชุมนุม ผู้จัดการชุมนุมสามารถจะร้องคัดค้านต่อศาลปกครองได้ และศาลปกครองก็มักจะสั่งให้ชุมนุมได้ จึงอาจกล่าวได้ว่า กฎหมายฉบับนี้ไม่สามารถห้ามมิให้มีการชุมนุม แต่ให้จัดชุมนุมโดยมีเงื่อนไข เช่น ระยะเวลาในการเลิกชุมนุม เป็นต้น หลักการสำคัญของการบังคับใช้กฎหมายการชุมนุมในที่สาธารณะ คือ ประชาชนมีสิทธิที่จะชุมนุมได้โดยไม่มีเงื่อนไขใดๆ ดังนั้น เมื่อจำเป็นต้องมีการกำหนดเงื่อนไขต่างๆ ก็ต้องเป็นไปตามหลักของสัดส่วน [Principle of Proportionality] เช่น เพื่อป้องกันการละเมิดสิทธิขั้นพื้นฐานหรือตามระเบียบอื่นๆ ของรัฐธรรมนูญเท่านั้น การจำกัดจึงกระทำได้เมื่อข้อจำกัดนั้นไม่ขัดกับวัตถุประสงค์ของการชุมนุม เช่น เมื่อผู้จัดการชุมชุมแจ้งว่าจะมีการชุมนุมในที่สาธารณะที่มีคนผ่านไปมามากและเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นสั่งให้ไปชุมนุมในที่อื่นที่ไม่ค่อยมีการสัญจร ผู้จัดการชุมนุมสามารถร้องไปยังศาลปกครอง ซึ่งศาลก็มักจะสั่งให้สามารถจัดชุมนุมได้ในสถานที่เดิมที่ต้องการ มีหลายกรณีที่มีการนำเรื่องขึ้นสู่ศาลอย่างกะทันหันภายในเวลาไม่กี่ชั่วโมง ซึ่งศาลก็ต้องเปิดพิจารณาและตัดสินอย่างเร่งด่วนเพื่อให้ทันกับเหตุการณ์ การเยียวยาแก้ไขเมื่อเกิดความเสียหายจากการชุมนุมสามารถกระทำโดยศาลปกครองและศาลรัฐธรรมนูญของแต่ละรัฐ แต่ในกรณีเร่งด่วนฉุกเฉิน ประชาชนจะยื่นคำร้องต่อศาลปกครอง และหากยังไม่พอใจ ก็สามารถจะอุทธรณ์ได้อีก คุณฮิล ได้ยกตัวอย่างของการอุทธรณ์ เช่น เมื่อสองกลุ่มผู้ชุมนุมที่มีความคิดทางการเมืองตรงข้ามกันจะมาชุมนุมในเวลาเดียวกันในสถานที่ใกล้กัน เจ้าหน้าที่มักจะให้แต่ละกลุ่มใช้สถานที่ชุมนุมที่ห่างกันเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดการกระทบกระทั่ง แต่การกำหนดเงื่อนไขเช่นนี้ต้องใช้ความระมัดระวังสูง เพราะถือว่าสิทธิในการชุมนุมและสิทธิในการแสดงความคิดเห็นเป็นสิทธิที่รัฐจะละเมิดมิได้ อย่างไรก็ตาม แม้จะมีการปฏิบัติด้วยความละเอียดอ่อนเป็นพิเศษแล้วก็ดี บางครั้งก็ยังมีการบาดเจ็บจากการชุมนุมจนได้ เจ้าหน้าที่ทำได้เพียงระวังไม่ให้การชุมนุมลุกลามร้อนแรง หรือระวังไม่ให้มีพวกอาชญากรเข้ามาปะปน และกำลังเจ้าหน้าที่ส่วนหนึ่งก็แต่งนอกเครื่องแบบเพื่อพยายามไม่ให้เป็นจุดเด่นในการปรากฏตัว เจ้าหน้าที่จึงมีหน้าที่เพียงเฝ้าดูเมื่อมีการชุมนุมตามปกติ ไม่สามารถจะปฏิบัติการใด ๆ ได้จนกว่าจะมีเหตุรุนแรงหรือมีการทำผิดกฎหมาย มีอันตรายต่อบุคคลหรือทรัพย์สินเสียหาย หรือมีการกระทำที่เป็นการล้มล้างรัฐธรรมนูญและระบอบการปกครองเท่านั้น คุณฮิล ได้ยกกรณีศึกษา 3 เรื่อง คือ เรื่องแรก เกิดในปี 1985 ในหมู่บ้านเล็กๆ ชื่อบรอคดอร์ฟ [Brockdorf] ที่กำลังจะมีการสร้างโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ กลุ่มเอ็นจีโอและประชาชนกว่า 5 หมื่นคนได้มาชุมนุมปิดทางเข้าสถานที่ก่อสร้าง เจ้าหน้าที่ตำรวจได้ร้องคัดค้านการชุมนุมต่อศาลโดยให้เหตุผลว่า “คาดว่า” จะเกิดความรุนแรง แต่ศาลตัดสินให้ชุมนุมได้เพราะว่า “การคาด” อย่างเดียวถือว่าไม่เพียงพอที่จะระงับ จะต้องมีตัวบ่งชี้ว่าจะเกิดความรุนแรงด้วย ผลคือสามารถจะชุมนุมได้ต่อไป เรื่องที่สอง เกิดในปี 1992 เรียกกันว่า “กรณีนั่งปิดทางเข้าออก” [Sit-in blockade Case] คนเยอรมันกลุ่มหนึ่งไปนั่งชุมนุมต่อต้านที่ประตูทางเข้าค่ายทหารอเมริกันในเยอรมันเพื่อต่อต้านการนำอาวุธนิวเคลียร์เข้ามาในประเทศ ฝ่ายเจ้าหน้าที่ร้องต่อศาลให้เลิกชุมนุมเพราะว่าเป็นการปิดทางเข้าออก แต่ศาลรัฐธรรมนูญตัดสินว่าไม่สามารถจะห้ามหรือสลายการชุมนุมได้ เพราะการชุมนุมถือเป็นสิทธิขั้นพื้นฐาน และผู้ชุมนุมก็ชุมนุมที่หน้าประตูค่ายเพียงสองประตูเท่านั้น การเข้าออกค่ายยังสามารถจะทำได้ทางประตูอื่นๆ ต่อมาเมื่อผู้ชุมนุมบางคนถูกฟ้องทางอาญาในข้อหาว่า “ใช้ความรุนแรง” ศาลก็ตัดสินว่าการที่ผู้ชุมนุมนั่งเฉย ๆ นั้นไม่ถือว่าเป็นการใช้ความรุนแรง และไม่สามารถจะปรับผู้ชุมนุมได้เพราะขัดต่อรัฐธรรมนูญ เรื่องที่สาม เกิดในปี 2008-2009 นี้เอง เมื่อมีการปรับแก้กฎหมายชุมนุมในที่สาธารณะให้เจ้าหน้าที่ตำรวจสามารถบันทึกเทปภาพผู้ชุมนุมเอาไว้ล่วงหน้า หากเกิดความรุนแรงภายหลังจะได้นำภาพนั้นมาใช้ในการหาตัวผู้กระทำผิด มีการร้องคัดค้านมาตราใหม่นี้ไปที่ศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งศาลก็ตัดสินว่าไม่สามารถจะบันทึกภาพผู้ชุมนุมไว้ล่วงหน้าได้เพราะถือว่าขัดกับรัฐธรรมนูญ มาตรานี้จึงถูกตัดออกไป ในเยอรมันมีกลุ่มการเมืองหัวรุนแรงที่ชื่อว่านาซีใหม่ หรือ Neo Nazi ทุกครั้งที่กลุ่มนี้ชุมนุมเจ้าหน้าที่จะกลัวว่าจะเกิดความรุนแรงจึงมีความพยายามที่จะขัดขวาง แต่ศาลรัฐธรรมนูญก็ตัดสินว่าทุกคนมีสิทธิตามกฎหมายที่จะพูดในสิ่งที่ตนเชื่อ และการให้พูดในที่เปิดเผยก็ดีกว่าให้พวกเขาลงไปใต้ดิน ดังนั้นกลุ่มนาซีใหม่ก็สามารถจัดการชุมนุมในที่สาธารณะได้เสมอแม้คนเยอรมันมากกว่า 90% จะไม่สนับสนุนกลุ่มนี้ หลังจากนั้น มีผู้เข้าสัมมนาถามคำถามคุณฮิล หลายข้อ เช่น หากผู้จัดการชุมนุมไม่สามารถปฏิบัติตามเงื่อนไขบางเรื่อง เช่น พื้นที่ชุมนุม ซึ่งศาลอาจจะสั่งปรับสูงสุดไม่เกิน 2,500 ยูโร หรือประมาณ 1 แสนบาท การชุมนุมสาธารณะในสถานที่ภายในอาคารสามารถกระทำได้ทุกแห่ง ยกเว้นในอาคารของรัฐบางแห่งรวมทั้งค่ายทหารด้วย โดยสถานที่เหล่านี้จะระบุชัดเจนเป็นพิกัดเส้นรุ้งเส้นแวง รวมถึงบริเวณโดยรอบ ผู้จัดการชุมนุมจะต้องรับผิดชอบหากเกิดความรุนแรง จะต้องสั่งให้หยุดชุมนุมทันที หากเกิดความรุนแรงขึ้นจะอ้างว่าเป็นการกระทำของมือที่สามก็ไม่อาจจะพ้นผิดได้ การแจ้งล่วงหน้าต้องระบุจำนวนผู้ชุมนุมด้วย หากชุมนุมไปแล้วมีคนมามากกว่าที่แจ้งไว้จะต้องหยุดการชุมนุมทันที หากปรากฏว่าการชุมนุมก่อให้เกิดความเสียหายต่อทรัพย์สินของเอกชน ผู้จัดการชุมนุมจะต้องรับผิดชอบเป็นผู้จ่ายค่าเสียหายนั้น หากเจ้าหน้าที่รัฐกระทำรุนแรงจนมีผู้บาดเจ็บหรือตาย หากสามารถพิสูจน์ได้ว่าเจ้าหน้าที่รัฐนั้นละเลยไม่ปฏิบัติตามหน้าที่จึงเกิดความเสียหาย เจ้าหน้าที่ผู้นั้นจะต้องรับผิดชอบเช่นกัน ผู้ยุยงให้เกิดความรุนแรงในการชุมนุมจะต้องถูกดำเนินคดีทางอาญา แต่ต้องมีหลักฐานชัดเจน เช่นมีหลักฐานที่แพร่ในเฟสบุ้คของตนเอง เป็นต้น ปัจจุบันในเยอรมันยังไม่มีการชุมนุมที่กลายเป็นจลาจลเผาทำลายทรัพย์สินเช่นที่เกิดในอังกฤษหรือฝรั่งเศส อาจเป็นเพราะสังคมเยอรมันมีความแตกต่างทางเศรษฐกิจไม่มากและมีระบบประกันสังคมที่ดีมาก คนเยอรมันส่วนใหญ่ยอมรับกติกาสังคม คนรวยในสังคมไม่ทำตัวเด่น ไม่คัดค้านเมื่อมีการขึ้นภาษี มาตรการหรือขั้นตอนการสลายการชุมนุมมีความยืดหยุ่นและยึดหลักว่าต้องดำเนินการตามความเหมาะสมของแต่ละสถานการณ์ แต่ห้ามการใช้กำลังทหาร โดยปกติแล้วเจ้าหน้าที่ตำรวจจะใช้โล่ กระบองยาง ที่ฉีดน้ำดับเพลิง ไปจนถึงแก๊สน้ำตาเป็นลำดับสุดท้ายในการจัดการการชุมนุม แต่ในกรณีที่ผู้ชุมนุมมีอาวุธปืน เจ้าหน้าที่ก็สามารถจะใช้อาวุธปืนได้เช่นกัน ท้ายที่สุด เยอรมันมีหน่วยเจ้าหน้าที่เฉพาะในการจัดการการชุมนุม ที่มีนักจิตวิทยาเป็นที่ปรึกษา ทุกครั้งหลังการชุมนุมจะมีการประเมินผลกระทบเพื่อนำประสบการณ์มาใช้ปรับปรุงแก้ไขการปฏิบัติงานให้ดีขึ้นทุกครั้งไป เป็นที่เสียดายว่าการสัมมนาในวันนั้นมีเวลาน้อยเกินไป เพราะยังมีอีกหลายคนที่อยากจะเรียนรู้ประสบการณ์จากเยอรมันจากคุณฮิลอีก การสัมมนาในวันนั้นแม้คุณฮิล จะใช้ภาษาอังกฤษ แต่เราก็จัดล่ามมาแปลกันสดๆ ตลอดเวลา ซึ่งท่านที่สนใจสามารถจะอ่านคำถอดเทปภาคภาษาไทยได้ในเว็บไซต์ของสถาบันนโยบายศึกษา (จากซ้าย) คุณยศวดี บุณยเกียรติ คุณวีรวิทย์ วีรวรวิทย์ รองเลขาธิการคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ คุณเคลาส์ ปีเตอร์ ฮิล คุณทิพย์พาพร ตันติสุนทร ดร.วงษ์ภูมิ วนาสิน และคุณเกรียง วิศิษฎ์สรอรรถ อนุกรรมการศึกษาและประเมินผลรายงานผลการ ตรวจสอบการละเมิดสิทธิมนุษยชนและ มาตรการการแก้ไข จากซ้าย ศ.ดร.อมรา พงศาพิชญ์ ประธานกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ และ คุณเคลาส์ปีเตอร์ ฮิล เจ้าหน้าที่สำนักงานคณะกรรมการสิทธิ มนุษยชนแห่งชาติ สนใจเข้าร่วมสัมมนา