การเมืองกับการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น สถาบันนโยบายศึกษา ร่วมกับ คณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฏอุบลราชธานี ได้จัดสัมมนาทางวิชาการ เรื่อง “การเมืองกับการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น” เนื่องในโอกาสการจัดงานนิทรรศการราชภัฏเฉลิมพระเกียรติ เพื่อให้ความรู้ และแลกเปลี่ยนประสบการณ์ระหว่างนักวิชาการ และนักศึกษาในท้องถิ่นเกี่ยวกับเรื่องการเมืองและการบริหารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เมื่อวันพฤหัสบดีที่ 19 สิงหาคม 2553 ณ ห้องบัวพิสุทธิ 2 ชั้น 5 คณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฏอุบลราชธานี จ.อุบลราชธานี โดยผู้เข้าร่วมสัมมนามีทั้งอาจารย์ นักวิชาการ นักศึกษา สมาชิกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ทั้งหมด 70 คน การสัมมนาครั้งนี้มี อาจารย์วิชัย ลุนสอน อาจารย์ประจำคณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฏอุบลราชธานี เป็นผู้ดำเนินรายการและกล่าวต้อนรับ และ รศ.ตระกูล มีชัย อาจารย์ประจำภาควิชาการปกครอง คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เป็นวิทยากรให้ความรู้และความเข้าใจในเรื่องดังกล่าว ลงทะเบียน รศ.ตระกูล มีชัย รศ.ตระกูล มีชัย กล่าวเปิดประเด็นว่า การรวมศูนย์อำนาจทางการเมืองสำหรับระบบของประเทศไทยเป็นแบบรัฐเดี่ยว แบ่งแยกไม่ได้ แต่ในการเป็นรัฐเดี่ยวของไทยนั้น ระบบการเมืองและการบริหารจะแฝงไว้ด้วยการรวมศูนย์อำนาจทางการเมือง หมายความว่าการจัดโครงสร้างอำนาจ จัดระบบความสัมพันธ์ของอำนาจ เป็นรูปแบบที่สถาบันทางการเมืองของรัฐจะเป็นศูนย์กลางใหญ่ในการสร้างความเป็นเอกภาพ สร้างความเป็นปึกแผ่นทางการเมืองภายในรัฐ เพื่อทำหน้าที่ในการเป็นตัวแทนการใช้อำนาจทางการเมือง ดังนั้นการรวมศูนย์อำนาจทางการเมือง จึงเป็นการรวมศูนย์อำนาจทุกๆ อย่างในรัฐนั้น ทั้งอำนาจทางการเมือง อำนาจทางการบริหาร อำนาจในการทำบริการสาธารณะ ซึ่งใช้มานับตั้งแต่การปฏิรูปการปกครองในสมัยรัชกาลที่ 5 เพื่อรวมศูนย์อำนาจจากบรรดาหัวเมืองต่างๆ ที่เคยปกครองตนเอง สิ่งเหล่านี้ผ่านมา 100 กว่าปี และไทยเปลี่ยนการปกครองเป็นระบอบประชาธิปไตย แต่การปกครองยังคงรวมศูนย์อยู่ ซึ่งทำให้เกิดผลกระทบต่อการบริหารงานภาคสาธารณะ เช่น 1) ทำให้เกิดปัญหาความล่าช้าในการตัดสินใจในภารกิจต่างๆ โดยเฉพาะในด้านการบริการสาธารณะเป็นไปอย่างล่าช้าและไม่ทันต่อความต้องการของประชาชน เนื่องจากต้องรออำนาจการตัดสินใจจากส่วนกลาง 2) จำนวนประชากรที่เพิ่มมากขึ้น แต่ทรัพยากรที่จะใช้ในการบริโภค และใช้ในการต่างๆ ลดน้อยลง ทำให้เกิดปัญหาความไม่ทั่วถึง เนื่องจากต้องรอการจัดสรรทรัพยากรทางการบริหารจากหน่วยงานในส่วนกลาง 3) การรวมศูนย์อำนาจการตัดสินใจ กำหนดนโยบายที่ส่วนกลาง ส่งผลให้แนวทางการจัดบริการสาธารณะไม่สอดคล้องกับปัญหาและความต้องการของแต่ละชุมชนท้องถิ่น เนื่องจากในแต่ละพื้นที่ย่อมมีลักษณะของสภาพปัญหา ความจำเป็น และความต้องการเฉพาะที่หลากหลาย 4) โครงสร้างระบบการเมืองและการปกครองแบบรวมศูนย์ เป็นการปิดโอกาสที่ประชาชนจะได้เรียนรู้ ฝึกฝน และมีประสบการณ์ในการปกครองตนเอง ซึ่งเป็นสิ่งสำคัญต่อการเจริญเติบโตของวัฒนธรรมทางการเมืองแบบมีส่วนร่วมตามระบอบประชาธิปไตย เมื่อปัญหาของประชาชนถูกละเลย คนตัดสินใจแก้ไขปัญหาอยู่ห่างไกลกับสภาพความเป็นจริง จะก่อให้เกิดความขัดแย้งตามมา ระบบการบริหารแบบรวมศูนย์อำนาจจึงไม่มีประสิทธิภาพที่จะบริหารได้ดีพอ ในอนาคตเพื่อให้การดำเนินงานของรัฐมีประสิทธิภาพมากขึ้น จึงต้องลดขั้นตอนการดำเนินงานลง และเพื่อตอบสนองความต้องการของชุมชนได้อย่างแท้จริง จึงต้องมีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและประชาชนสามารถเข้ามามีบทบาทและมีส่วนร่วมในการตัดสินใจแก้ไขปัญหา เมื่อปัญหาของประชาชนถูกละเลย คนตัดสินใจแก้ไขปัญหาอยู่ห่างไกลกับสภาพความเป็นจริง จะก่อให้เกิดความขัดแย้งตามมา ระบบการบริหารแบบรวมศูนย์อำนาจจึงไม่มีประสิทธิภาพที่จะบริหารได้ดีพอ ในอนาคตเพื่อให้การดำเนินงานของรัฐมีประสิทธิภาพมากขึ้น จึงต้องลดขั้นตอนการดำเนินงานลง และเพื่อตอบสนองความต้องการของชุมชนได้อย่างแท้จริง จึงต้องมีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและประชาชนสามารถเข้ามามีบทบาทและมีส่วนร่วมในการตัดสินใจแก้ไขปัญหา บรรยากาศในห้องสัมมนา อย่างไรก็ตาม การกระจายอำนาจสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จะสำเร็จได้เมื่อ มีการแยกหน่วยงานท้องถิ่นออกเป็นองค์กรนิติบุคคล เป็นอิสระจากส่วนกลาง มีการเลือกตั้งผู้บริหาร มีความเป็นอิสระในการดำเนินงานตามหน้าที่ (autonomy) มีพื้นที่รับผิดชอบชัดเจน มีภารกิจหน้าที่ที่เกี่ยวข้องกับกิจการในหน้าที่ของตนเอง มีการกำกับดูแลจากรัฐ ซึ่งจะแตกต่างจากการควบคุม คือควรดูในหลักกว้างๆ ไม่เกินขอบเขตและเข้มงวดเกินไป แต่ที่ผ่านมานั้น การกระจายอำนาจประสบกับอุปสรรค ได้แก่ 1) รัฐไม่สามารถจะแบ่งสัดส่วนรายได้ให้ท้องถิ่นได้ถึง 35% ตามที่เคยตั้งเป้าไว้ ปัจจุบันรัฐบาลกลางแบ่งรายได้แก่ท้องถิ่นเพียง 25% เท่านั้น 2) รัฐบาลกลางยังไม่ยอมถ่ายโอนภารกิจในการให้บริการสาธารณะทุกอย่างให้แก่ท้องถิ่น โดยเฉพาะภารกิจที่เกี่ยวข้องกับงบประมาณจำนวนมาก แต่จะถ่ายโอนภารกิจที่เกี่ยวกับงบประมาณเล็กๆ เช่น เรื่องเบี้ยยังชีพ เรื่องนมโรงเรียน เป็นต้น 3) องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังไม่มีศักยภาพเพียงพอ แต่เรื่องนี้ไม่ใช่ข้ออ้างในการไม่กระจายอำนาจ เพราะเป็นหน้าที่ของรัฐบาลกลางในการดูแลช่วยเหลือและพัฒนาท้องถิ่นอยู่แล้ว 4) ทัศนคติและค่านิยมของข้าราชการที่ว่า อยู่กับส่วนกลางและส่วนภูมิภาคดีกว่า สูงกว่า สังกัดในท้องถิ่น 5) ท้องถิ่นยังไม่สามารถจัดเก็บรายได้เองเพียงพอ เรื่องนี้จะแก้ได้ด้วยการใช้ระบบภาษีทรัพย์สิน โดยให้ท้องถิ่นเก็บเป็นรายได้ แต่มีอุปสรรคมากมายเพราะผู้ที่จะรับผลกระทบมากที่สุด คือผู้มีที่ดินมาก เช่น นักการเมืองทั้งระดับชาติและท้องถิ่น จากนั้น รศ.ตระกูล ได้กล่าวว่า ในอนาคตอาจจะมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบใหม่ เช่น บนพื้นที่ที่มีการเติบโตทางเศรษฐกิจสูงเป็นพิเศษ เช่น แม่สอด, แหลมฉบัง, เกาะสมุย หรือสุวรรณภูมิ หรือในรูปแบบที่เป็นระบบการปกครองแบบ 2 ชั้น (two-tier) เช่น ภูเก็ต หรือจังหวัดชายแดนภาคใต้ เป็นต้น ท้ายที่สุด รศ.ตระกูล ได้สรุปว่า แม้การกระจายอำนาจและการบริหารจัดการองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีข้อด้อยหรือข้อเสียบ้าง แต่ก็มีข้อดีมากกว่า เพราะเป็นการบริหารปกครองบนพื้นฐานที่ประชาชนสามารถเลือกผู้ปกครองได้เอง และเป็นแนวโน้มและทิศทางที่จะเกิดในทุกๆ แห่งทั่วโลก รศ.ตระกูล ได้ชี้แนะว่า ประชาชนควรถามนักการเมืองและพรรคการเมืองว่ามีนโยบายเกี่ยวกับการกระจายอำนาจอย่างไร และชักชวนให้ประชาชนทุกคนเรียกร้องให้มีการกระจายอำนาจการปกครองสู่ท้องถิ่นอย่างแท้จริง หลังจากนั้นได้เปิดโอกาสให้ผู้เข้าร่วมสัมมนาซักถามและแลกเปลี่ยนความคิดเห็นมีประเด็นคำถามและข้อคิดเห็นที่น่าสนใจ เช่น วิทยากรและผู้อำนวยการร่วม สถาบันนโยบายศึกษา ถ่ายภาพร่วมกับอาจารย์ประจำคณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยราชภัฏอุบลราชธานี หลังปิดการสัมมนา (จากซ้าย) อาจารย์วิชัย ลุนสอน คุณยศวดี บุณยเกียรติ รศ.ตระกูล มีชัย อาจารย์ประกาศิต เศวตธรรม และอาจารย์อาทิตย์ บุญอาจ การมีกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ในเขตเทศบาลตำบล ควรมีต่อไปหรือไม่ อปท.รูปแบบพิเศษ จะมีเพิ่มอีกหรือไม่ ประชาชนมีความเข้าใจการถ่ายโอนภารกิจ อปท.น้อย ทำให้เมื่อมีปัญหาแล้วไม่รู้ว่ามีใครรับผิดชอบ ควรมีการถ่ายโอนให้เหมาะกับท้องที่ที่แตกต่างกัน ก่อนจบการสัมมนา รศ.ตระกูล ได้กล่าวสรุปการสัมมนาว่า การปฏิรูปประเทศ ต้องเปลี่ยนระบบการเมือง ให้มีความเชื่อมั่นพลังของประชาชนในการเลือกตั้ง ระบบการเมืองของการกระจายอำนาจจะต้องอยู่บนพื้นฐานของความเชื่อมั่นว่าประชาชนสามารถใช้ดุลยพินิจในการเลือกผู้ปกครองของตนเองได้ทั้งในระดับท้องถิ่นและในระดับชาติ เพราะผู้ปกครองที่ถูกเลือกตั้งเข้ามาในระดับชาติมีนัยสำคัญต่อนโยบายการกระจายอำนาจซึ่งไม่เคยมีมาก่อน พร้อมทั้งให้ข้อคิดปิดท้ายว่า “เงิน 1 บาท ของคน 10 ล้านคน จะทำอะไรไม่ได้ หากแยกกัน แต่ถ้ารวมกัน จะเป็นเงินถึง 10 ล้านบาท ที่มีพลังการพัฒนา”