สถาบันนโยบายศึกษา : Institute of Public Policy Studies (IPPS)

เฝ้าระวังความโปร่งใส

ดร.นคร เสรีรักษ์
ผู้เชี่ยวชาญด้านข้อมูลข่าวสาร
สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี

พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 เริ่มใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 9 ธันวาคม 2540 จึงมีอายุครบ 11 ปี เมื่อวันที่ 10 ธันวาคม 2551 ที่ผ่านมา

แม้จะเป็นกฎหมายที่มีอายุเพียงหนึ่งทศวรรษ แต่เป็นที่ยอมรับกันว่าเป็นกฎหมายที่เป็นประโยชน์อย่างยิ่ง ในฐานะกลไกขับเคลื่อนการบริหารราชการแผ่นดินให้เป็นไปด้วยความโปร่งใสตรวจสอบได้

พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสาร ส่งผลสะเทือนอย่างมากต่อระบบราชการไทย ที่ต้องปรับตัวให้เข้ากับหลักการของกฎหมาย ซึ่งกำหนดให้ "หน่วยงานของรัฐ" มีหน้าที่ "เปิดเผย" ข้อมูลต่อประชาชน

หลักการสำคัญของ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสาร คือ การรับรองสิทธิของประชาชนในการรับรู้และเข้าถึงข้อมูลที่อยู่ในครอบครองของหน่วยงานของรัฐ โดยกฎหมายฉบับนี้เป็นหลักประกันว่า ข้อมูลข่าวสารของ”รัฐ” เป็นสิ่งซึ่งประชาชนสามารถ”เข้าถึง”ได้

พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสาร รับรองสิทธิของประชาชนในการเข้าถึงข้อมูลที่อยู่ในครอบครองของหน่วยงานของรัฐ ซึ่งได้แก่ สิทธิในการรับรู้ สิทธิในการตรวจดู สิทธิในการขอสำเนา สิทธิที่จะได้รับคำแนะนำ สิทธิในการร้องเรียน สิทธิในการอุทธรณ์ สิทธิในการขอแก้ไขเปลี่ยนแปลงข้อมูลส่วนบุคคล และสิทธิในการศึกษาค้นคว้าข้อมูลประวัติศาสตร์

ความสำคัญอีกประการก็คือ การรับรองสิทธิของประชาชนที่จะได้รับรู้ข้อมูลราชการ โดยไม่จำเป็นต้องเป็นผู้มีส่วนได้เสีย หรือมีส่วนเกี่ยวข้องใดๆ กับเรื่องนั้นๆ

กฎหมายกำหนดให้หน่วยงานของรัฐ ซึ่งได้แก่ ราชการส่วนกลาง ราชการส่วนภูมิภาค และราชการส่วนท้องถิ่น ตลอดจนหน่วยงานของรัฐในรูปแบบต่างๆ มีหน้าที่ที่ต้องให้บริการข้อมูลในครอบครองแก่สาธารณะ โดยการนำข้อมูลลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา การจัดข้อมูลไว้ให้ประชาชนเข้าตรวจดู และการจัดหาข้อมูลให้ประชาชนเป็นการเฉพาะราย

ประชาชนจึงสามารถใช้สิทธิเพื่อรับรู้ข้อมูลราชการได้ โดยการอ่านราชกิจจานุเบกษา โดยการขอตรวจดูข้อมูล ตามที่หน่วยงานจัดไว้ และโดยการไปขอข้อมูลที่ต้องการจากหน่วยงานที่ครอบครองข้อมูลเรื่องนั้นๆ

กฎหมายข้อมูลข่าวสารกำหนดให้หน่วยงานของรัฐจัดข้อมูลบางประเภทไว้ให้ประชาชนตรวจดู เช่น ข้อมูลเกี่ยวกับนโยบาย แผนงาน โครงการ งบประมาณ ผลการพิจารณาหรือคำวินิจฉัยที่มีผลต่อประชาชน

ข้อมูลที่ประชาชนให้ความสนใจค่อนข้างมาก คือ ข้อมูลเกี่ยวกับการจัดซื้อจัดจ้าง ซึ่งได้มีการกำหนดให้ประกาศประกวดราคาและประกาศสอบราคา เป็นข้อมูลที่ต้องจัดเตรียมเอาไว้ให้ตรวจดูได้ตลอดเวลา

และมีกำหนดเพิ่มเติมให้จัดทำสรุปการจัดซื้อจัดจ้างเอาไว้เป็นประจำทุกเดือน รวมทั้งให้นำไปเผยแพร่ทางเว็บไซต์ด้วย

แต่จนถึงวันนี้ หน่วยงานของรัฐหลายแห่ง ยังคงไม่ได้ปฏิบัติอย่างถูกต้องครบถ้วนตามกฎหมาย จึงได้มีความพยายามที่จะผลักดันและกระตุ้นให้หน่วยงานของรัฐ มีการปฏิบัติตามกฎหมายข้อมูลข่าวสารอย่างเคร่งครัดยิ่งขึ้นตลอดมา

ไม่ว่าจะโดยกระบวนการสร้างเสริมความรู้ความเข้าใจแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ เพื่อให้มีการพัฒนาระบบบริการข้อมูลแก่ประชาชน โดยเน้นการจัดบริการข้อมูลเอาไว้ ณ ที่ทำการของหน่วยงานรัฐทุกแห่ง ให้มีข้อมูลพื้นฐานพร้อมให้ประชาชนเข้ามาศึกษาค้นคว้าได้

จุดเปลี่ยนแปลงที่สำคัญของการผลักดันให้มีการปฏิบัติตามกฎหมายข้อมูลข่าวสารเป็นไปอย่างมีพลังที่สุด ก็คือ ความพยายามที่จะดึงดูด โน้มน้าว และชักจูงให้หน่วยงานของรัฐพัฒนาการให้บริการข้อมูลข่าวสารแก่ประชาชน โดยใช้เกณฑ์การวัดผลงานการปฏิบัติตามกฎหมายข้อมูลข่าวสาร ซึ่งมีเงินรางวัลโบนัสเป็นสิ่งจูงใจ

ความพยายามในเรื่องนี้เกิดขึ้น เนื่องจากการนำระบบการประเมินผลประสิทธิภาพการปฏิบัติงานของหน่วยงานรัฐทุกแห่ง โดยมีการประเมินตามเกณฑ์ตัวชี้วัดที่เป็นรูปธรรมและชัดเจน โดยหัวหน้าส่วนราชการทุกแห่งจะต้องจัดทำคำรับรองต่อรัฐบาล และมีข้อผูกพันว่าจะต้องปฏิบัติงานให้เป็นไปตามคำรับรองดังกล่าว

หลังจากนั้น เมื่อมีการประเมินผลการปฏิบัติตามเกณฑ์ตัวชี้วัดแล้ว การให้รางวัลหรือโบนัสเป็นสิ่งตอบแทน ก็จะต้องพิจารณาจัดสรรให้ตามคะแนนที่แต่ละหน่วยงานได้รับ
คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อ 11 เมษายน 2549 ให้สำนักงาน ก.พ.ร. นำเรื่องความโปร่งใส เรื่องการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร และเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชน ไปเป็นหนึ่งในตัวชี้วัดประสิทธิภาพของหน่วยงานของรัฐทุกแห่ง ตั้งแต่ปี 2550 เป็นต้นไป โดยสำนักงาน ก.พ.ร. ได้กำหนดรายละเอียดของตัวชี้วัด "ระดับความสำเร็จในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร" และสั่งการให้หน่วยงานทั้งในส่วนกลางและส่วนภูมิภาคดำเนินการอยู่ในขณะนี้

เกณฑ์ในการพิจารณาจัดสรรเงินรางวัลให้แก่ส่วนราชการต่างๆ จะดูคะแนนผลการประเมินประสิทธิภาพของหน่วยงาน ซึ่งในปี 2550 มีตัวชี้วัดในการประเมินอยู่ทั้งสิ้น 13 ตัวชี้วัด โดยตัวชี้วัดที่ 7.1 สำหรับส่วนราชการในส่วนกลาง และตัวชี้วัดที่ 6.1 สำหรับจังหวัด คือ การวัดระดับความสำเร็จของการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารของราชการ ซึ่งเป็นการตรวจสอบผลการปฏิบัติตาม พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ของหน่วยงานต่างๆ นั่นเอง

หลังจากสำนักงาน ก.พ.ร. ได้กำหนดรายละเอียดของตัวชี้วัด "ระดับความสำเร็จในการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร" และสั่งการให้หน่วยงานทั้งในส่วนกลางและส่วนภูมิภาคดำเนินการแล้ว ก็จะมีการตรวจประเมินโดยการให้คะแนนผลการดำเนินการของหน่วยงานทั้งหมด

เป็นที่น่ายินดีที่ผลการประเมินตัวชี้วัดนี้ในปี 2550 นั้น ปรากฏว่าส่วนราชการส่วนใหญ่มีผลงานด้านการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารในเกณฑ์ดีเด่น โดยได้คะแนนระหว่าง 4.0 – 5.0 ถึง 108 หน่วยงาน หรือร้อยละ 77 ของหน่วยงานทั้งหมด แยกเป็นหน่วยงานที่ได้คะแนนระหว่าง 4.0 - 4.9 รวม 84 หน่วยงาน และได้ 5 คะแนนจำนวน 24 หน่วยงาน

หน่วยงานที่ได้ 5 คะแนนเต็ม ได้แก่ กรมประชาสัมพันธ์ สำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี สำนักงานสภาความมั่นคงแห่งชาติ สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี กรมธนารักษ์ สำนักงานปลัดกระทรวงการคลัง กรมตรวจบัญชีสหกรณ์ สำนักงานเศรษฐกิจการเกษตร กรมทางหลวงชนบท กรมการขนส่งทางน้ำและพาณิชยนาวี สำนักงานปลัดกระทรวงคมนาคม กรมทรัพยากรธรณี สำนักงานสถิติแห่งชาติ กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ สำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน กรมการค้าต่างประเทศ กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ กรมการค้าภายใน กรมการจัดหางาน กรมสวัสดิการและคุ้มครองแรงงาน สำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษา กรมอนามัย และสำนักงานสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

รองลงมาคือหน่วยงานที่ได้คะแนนระหว่าง 4.0 - 4.9 รวม 84 หน่วยงาน

ถัดมาเป็น 25 หน่วยงานที่ต้องปรับปรุงแก้ไขให้คะแนนดีขึ้นในปีนี้ คือกลุ่มคะแนนปานกลาง คือระหว่าง 3.0 – 3.9 ได้แก่ สำนักงานคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค กองทัพบก กองทัพอากาศ กองบัญชาการทหารสูงสุด สำนักงานปลัดกระทรวงกลาโหม สำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ สำนักงานพัฒนาการท่องเที่ยว สำนักงานกิจการสตรีและสถาบันครอบครัว กรมการขนส่งทางอากาศ สำนักงานนโยบายและแผนการขนส่งและจราจร กรมธุรกิจพลังงาน กรมสอบสวนคดีพิเศษ สถาบันนิติวิทยาศาสตร์ กรมคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ กรมบังคับคดี กรมราชทัณฑ์ สำนักงานกิจการยุติธรรม สำนักงานอัยการสูงสุด กรมศิลปากร กรมพัฒนาการแพทย์แผนไทยและแพทย์ทางเลือก สำนักงานปลัดกระทรวงสาธารณสุข สำนักงานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลทราย กรมโรงงานอุตสาหกรรม สำนักงานคณะกรรมการพิเศษเพื่อประสานงานโครงการอันเนื่องมาจากพระราชดำริ และสำนักงานตำรวจแห่งชาติ

ที่ต้องรีบปรับปรุงแก้ไขค่อนข้างมาก ได้แก่หน่วยงานที่ได้ต่ำกว่า 2.9 ลงมา 8 แห่ง คือ กระทรวงการต่างประเทศ กรมพัฒนาฝีมือแรงงาน สำนักงานศิลปวัฒนธรรมร่วมสมัย สำนักงานคณะกรรมการวิจัยแห่งชาติ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา สำนักงานปลัดกระทรวงการท่องเที่ยวและกีฬา กรมการข้าว และ สำนักงานพระพุทธศาสนาแห่งชาติ

สำหรับจังหวัด ทั้ง 75 จังหวัดนั้น ตากเป็นจังหวัดเดียวที่ได้ 5 คะแนนเต็มในตัวชี้วัดนี้

จังหวัดที่มีผลการปฏิบัติตาม พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ ในเกณฑ์ดีเด่น ได้คะแนนระหว่าง 4.0 - 4.9 มีทั้งสิ้น 25 จังหวัด ได้แก่ มหาสารคาม ร้อยเอ็ด แพร่ มุกดาหาร กาฬสินธุ์ เพชรบุรี นครปฐม ชลบุรี ราชบุรี อุตรดิตถ์ พัทลุง เชียงราย พระนครศรีอยุธยา ประจวบคีรีขันธ์ สระบุรี พิจิตร เพชรบูรณ์ ลำปาง ยะลา ปัตตานี ขอนแก่น อุทัยธานี ลำพูน พังงา และตรัง

จังหวัดที่มีผลงานอยู่ในเกณฑ์ปานกลาง คือ ได้คะแนนระหว่าง 3.0 – 3.9 มี 32 จังหวัด ได้แก่ หนองคาย นครพนม ลพบุรี พิษณุโลก นนทบุรี นครสวรรค์ เชียงใหม่ ชุมพร สุรินทร์ สุโขทัย สตูล กำแพงเพชร สุพรรณบุรี สิงห์บุรี น่าน นราธิวาส นครศรีธรรมราช ชัยนาท อ่างทอง กระบี่ สงขลา สมุทรสาคร สกลนคร ระยอง หนองบัวลำภู สมุทรสงคราม พะเยา แม่ฮ่องสอน ฉะเชิงเทรา นครราชสีมา อุดรธานี และภูเก็ต

ส่วนจังหวัดที่ต้องเร่งปรับปรุงแก้ไข คือ 17 จังหวัด ที่คะแนนต่ำกว่า 2.9 แยกเป็นจังหวัดที่ได้ 2.0-2.9 คะแนน 12 จังหวัด ได้แก่ ยโสธร สุราษฎร์ธานี จันทบุรี อุบลราชธานี ชัยภูมิ กาญจนบุรี ศรีสะเกษ นครนายก ตราด เลย สมุทรปราการ และระนอง

และโดยเฉพาะจังหวัดที่ได้คะแนนระหว่าง 1.0 – 1.9 คะแนน 5 จังหวัด ได้แก่ สระแก้ว ปราจีนบุรี ปทุมธานี อำนาจเจริญ และบุรีรัมย์

ตัวชี้วัดนี้ยังคงใช้สำหรับการประเมินในรอบปี 2551 จังหวัดและหน่วยงานที่ได้คะแนนน้อย คงต้องรีบปรับปรุงแก้ไข ก่อนคะแนนปีนี้จะออกมา

เหตุผลและความจำเป็นก็คือ คะแนนน้อยโบนัสก็น้อยตามกัน

และที่สำคัญยิ่งกว่าคือ การได้คะแนนมากหรือน้อยของหน่วยงานของรัฐ ย่อมหมายถึงระดับของประสิทธิภาพของการปฏิบัติงานให้บรรลุความสำเร็จในการส่งเสริมสิทธิรับรู้ข้อมูลข่าวสารของประชาชน

การควบคุม กำกับดูแล และการประเมินผลการปฏิบัติงานด้านการเปิดเผยและให้บริการข้อมูลข่าวสาร โดยมีเกณฑ์มาตรฐานในการวัดผล จึงเป็นการเฝ้าระวังความโปร่งใสของหน่วยงานภาครัฐที่มีบทบาทสำคัญ โดยมีระดับคะแนนเป็นสัญญาณเตือนภัยที่ทุกส่วนราชการต้องสนใจและไม่อาจปฏิเสธ