สถาบันนโยบายศึกษา : Institute of Public Policy Studies (IPPS)

การเมืองภาคประชาชน เมื่อ กม.สภาองค์กรชุมชนแท้ง

ยศวดี บุณยเกียรติ

ผลจากการที่คณะกรรมการกฤษฎีกาตีกลับร่างพระราชบัญญัติสภาองค์กรชุมชน ด้วยเหตุผลว่าเกรงจะทำให้เกิดความขัดแย้งระหว่างสภาองค์กรชุมชนกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทำให้กระทรวงการพัฒนาสังคมและความมั่นคงของมนุษย์ (พม.) จำต้องถอยนำร่างกฎหมายฉบับนี้กลับไปแก้ไขใหม่ ซึ่งครั้งนี้คงจะต้องรับฟังความเห็นของกระทรวงมหาดไทยและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตั้งแต่ต้นเพื่อป้องกันปัญหาเช่นที่เกิดขึ้นกับร่างครั้งที่หนึ่งและสองของกฎหมายฉบับนี้

รัฐมนตรีช่วย พม. กล่าวไว้ว่า ร่างฉบับใหม่อาจจะเน้นกระบวนการมากกว่าการจัดตั้งองค์กร และอาจจะเปลี่ยนชื่อใหม่เป็น พ.ร.บ.ส่งเสริมเครือข่ายองค์กรชุมชน ก็เป็นได้ ซึ่งเท่ากับการเน้นว่า “เครือข่ายองค์กรชุมชน” ที่จะเกิดนี้ไม่ยึดติดกับเขตปกครอง ซึ่งจะไปทับซ้อนกับเขตปกครองขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ อบต. เทศบาล และ อบจ. ดังนั้น จึงมีความเป็นไปได้ว่า “เครือข่าย” ของกฎหมายฉบับใหม่คงจะเป็นการรวมตัวกันโดยใช้พื้นที่ทางกายภาพ เช่น ลุ่มน้ำ หรือพื้นที่ทางวัฒนธรรม หรือชาติพันธุ์ เป็นสำคัญ

ไม่ว่าบริบทต่อไปของกฎหมายฉบับนี้จะออกมาในรูปแบบใด ก็ต้องยอมรับว่ากฎหมายสภาองค์กรชุมชนที่ พม. นำเสนอเข้าที่ประชุมคณะรัฐมนตรีถึงสองครั้งสองคราได้แท้งไปเรียบร้อยแล้ว มีผลให้สภาองค์กรชุมชนไม่อาจจะเกิดได้อีกต่อไป

สภาองค์กรชุมชนกลายเป็นประเด็นร้อน

ร่างพระราชบัญญัติสภาองค์กรชุมชน กลายเป็นประเด็นร้อนไปในทันทีที่เสนอเข้าที่ประชุมคณะรัฐมนตรีเป็นวาระที่สองเมื่อวันที่ 5 มิถุนายน 2550 เพราะรัฐมนตรีมหาดไทยได้คัดค้านว่า หากกฎหมายฉบับนี้มีผลบังคับใช้เมื่อใด จะสร้างความแตกแยกให้สังคมไทยในท้องถิ่น

นายกรัฐมนตรีจึงสั่งการให้ พม. ถอนร่างออกไปและส่งให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณา เพื่อเสนอความเห็น

ทันทีที่มีข่าวว่าร่างกฎหมายฉบับนี้อาจจะไปไม่ถึงรัฐสภา สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติกลุ่มหนึ่งก็ได้เข้าชื่อกันเสนอร่าง พ.ร.บ.สภาองค์กรชุมชน ฉบับที่สอง เพื่อเป็นการกันเหนียวในกรณีที่ฉบับร่างของ พม. ไปไม่ถึงสภา ซึ่งปรากฏว่าฉบับร่างของ สนช. ได้รับการบรรจุเข้าวาระและมีการตั้งคณะอนุกรรมาธิการพิจารณาเสร็จสิ้นไปแล้ว เดิมกำหนดเสนอต่อที่ประชุมของ สนช. เมื่อวันที่ 8 สิงหาคม แต่เมื่อร่างฉบับ พม. ไม่ผ่าน ครม. ก็มีคำถามว่า จะเกิดอะไรขึ้นกับร่างของ สนช. มีความเป็นไปได้หรือไม่ว่า สนช. จะพิจารณาร่างของ สนช. เพียงฉบับเดียว โดยไม่มีร่างของรัฐบาลควบคู่กันไปด้วย หรือว่าจะรอจนกระทั่ง พม. เสนอร่างฉบับใหม่เข้า ครม. จนผ่านถึง สนช. แล้วค่อยพิจารณาไปคู่กัน ซึ่งก็ไม่แน่ว่าจะทัน สนช. สมัยนี้หรือไม่

เพราะนายวัลลภ ตังคณานุรักษ์ สมาชิก สนช. กล่าวว่า ร่างของ สนช. นี้แม้จะถูกตัดเรื่องที่เกี่ยวกับการเงินทิ้งไป แต่ส่วนใหญ่ยังคงเนื้อหาเหมือนเดิม เพียงแต่มีการแก้ไขเล็กน้อย เช่น ให้ผู้ใหญ่บ้านเป็นผู้รับรองผู้แทนองค์กรชุมชนในแต่ละหมู่บ้าน เพื่อจะได้ลดแรงกดดันจากกระทรวงมหาดไทย รวมทั้งได้ปรับเปลี่ยนการทำงานของสภาองค์กรชุมชนในระดับจังหวัดและระดับชาติใหม่ ให้มีลักษณะคล้ายการทำงานของสมัชชา เพื่อจะได้ไม่เกิดตำแหน่งต่างๆ คล้ายโครงสร้างระบบราชการ

ความเห็นจากผู้คัดค้านและสนับสนุน

ความเห็นของรัฐมนตรีมหาดไทยได้รับการสนับสนุนในทันทีจากตัวแทนองค์กรปกครองท้องถิ่น เมื่อวันที่ 13 มิถุนายน 2550 นายกสมาคม อบจ.แห่งประเทศไทย สมาคมสันนิบาตเทศบาลแห่งประเทศไทย สมาคม อบต.แห่งประเทศไทย และสมาคมกำนัน-ผู้ใหญ่บ้านแห่งประเทศไทย ได้เข้าพบนายอารีย์ วงศ์อารยะ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย เพื่อยื่นหนังสือต่อนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี ขอให้ระงับร่างกฎหมายฉบับนี้

ในขณะที่มีเสียงคัดค้านจากท้องถิ่น ก็มีเสียงสนับสนุนจากนักวิชาการและตัวแทนชุมชนบางคน ดังเช่นที่ได้มีการจัดเวทีอภิปรายกันไปแล้วเมื่อวันที่ 13 มิถุนายน 2550 ที่คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ในหัวข้อ “สภาองค์กรชุมชน : ประชาธิปไตยชุมชนรากหญ้า” ว่ากฎหมายฉบับนี้จะเป็นกลไกสำคัญในการสร้างประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมในระดับพื้นฐานของสังคมการเมืองไทย โดยการเปิดโอกาสให้ประชาชนในชุมชนมีส่วนร่วมในการพัฒนาท้องถิ่นตามความหลากหลายของวิถีชีวิต วัฒนธรรม ภูมิปัญญาที่มีอยู่ในชุมชนท้องถิ่น โดยร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือหน่วยงานของรัฐ ส่งเสริมความเข้มแข็งของชุมชนท้องถิ่นและสังคมโดยรวม และเสริมสร้างกระบวนการทำงานเชื่อมโยงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับองค์กรทางสังคมให้ทำงานหนุนเสริมซึ่งกันและกัน

ในครั้งนั้นสองนักวิชาการคือ ดร.สุริชัย หวันแก้ว และ ดร.จรัส สุวรรณมาลา มีความเห็นว่า การมีสภาองค์กรชุมชนคือการสร้างการเมืองรูปแบบใหม่ที่จะส่งเสริมให้ประชาชน ชุมชน หรือภาคีเข้ามามีส่วนเรื่องประชาธิปไตย และการมีกฎหมายรองรับการจัดตั้งสภาองค์กรชุมชนจะเป็นตัวขับเคลื่อนที่สำคัญ

แต่ใช่ว่านักวิชาการด้านท้องถิ่นจะมีความเห็นเหมือนกันไปหมด หลังจากที่มีการสัมมนากันไปที่เวทีจุฬาฯ เมื่อวันที่ 18 มิถุนายน ที่มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ก็มีการจัดการสัมมนาในหัวข้อ “พ.ร.บ.สภาองค์กรชุมชน : ทางตันหรือทางออก?” ซึ่งปรากฏว่าผลจากการสัมมนาในวันนั้นค่อนข้างจะไม่เห็นด้วยกับการออกกฎหมาย (อ่านสรุปการสัมมนาได้ในปฎิรูปการเมือง ฉบับเดือนกรกฎาคม 2550)

นอกจากนั้น ดร.โกวิทย์ พวงงาม หนึ่งในวิทยากรในวันนั้นยังเขียนไว้ในบทความว่า การที่ชาวบ้านจะเข้มแข็งหรือไม่นั้น เกิดขึ้นเองตามธรรมชาติ หาได้เกิดจากการมีกฎหมายไปครอบไม่ ดังนั้นหากการมีสภาองค์กรชุมชนที่มีกฎหมายรองรับแล้วจะทำให้เกิดความแตกแยกในชุมชน ก็คงจะทำให้ประชาชนเกิดความเสียหายจนยากที่จะเยียวยา ซึ่ง ดร.โกวิทย์ ได้มีข้อเสนอใหม่ว่า

“อยากให้มีการบูรณาการกฎหมายทั้งหมดที่มีในชุมชน ซึ่งอาจจะต้องไปแก้ไขกฎหมายของ อบต. ให้มีความทันสมัยมากกว่านี้ ...” ¹

อีกครั้ง ดร.โกวิทย์ ได้ยืนยันในบทความ “ข้อเสนอเพื่อระงับวิวาทะ การแย่งชิงพื้นที่ องค์กรชุมชนกับ อปท.” ว่า

“ในอนาคต ควรมีการประมวลหรือบูรณาการกฎหมายต่างๆ ไว้เพียงฉบับเดียว และเพิ่มเติมเสริมด้วยองค์กรชุมชนที่เป็นผู้คอยถ่วงดุลอำนาจและสนับสนุนการทำงานและร่วมจัดสรรทรัพยากร ซึ่งถ้าเป็นอย่างนี้โครงสร้างองค์กรท้องถิ่นอย่าง อบต. ก็จำเป็นต้องมีการปฏิรูปโครงสร้าง อบต. และยิ่งไปกว่านั้นต้องปฏิรูปโครงสร้างใหม่ กำนัน ผู้ใหญ่บ้านใหม่เช่นกัน ส่วนสภาองค์กรชุมชนระดับตำบล จะให้เป็นส่วนหนึ่งของการถ่วงดุล อบต. ซึ่งอาจให้ไปแทนที่สภา อบต. ...วิถีชุมชนที่มีอยู่ ไม่เห็นจำเป็นต้องมีกฎหมายไปบงการให้ยุ่งยาก ชุมชนก็มีความเข้มแข็งด้วยตัวของมันเอง”

ย้อนรอยที่มาของร่าง พรบ. สภาองค์กรชุมชน

จากนโยบายที่รัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ ได้แถลงต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติว่า จะให้มีการ ปฏิรูปสังคม โดยการสร้างความเข้มแข็งให้แก่ชุมชนท้องถิ่นและประชาสังคม จึงทำให้เกิดร่างกฎหมายสภาองค์กรชุมชนขึ้นมา โดยผู้ร่างคือสมัชชาองค์กรชุมชนแห่งประเทศไทย (สอท.) ผู้นำเข้าสู่การพิจารณาของ ครม. คือ พม.

หลักการสำคัญในร่างแรกคือการจัดตั้งสภาองค์กรชุมชนใน 3 ระดับ คือ ระดับตำบล ระดับจังหวัด และระดับชาติ โดยสมาชิกสภาระดับตำบลมาจากการเลือกกันเองของตัวแทนชุมชนในหมู่บ้าน และผู้ที่ชาวบ้านเคารพนับถือ สมาชิกสภาระดับจังหวัดมาจากสมาชิกสภาตำบล ตำบลละ 2 คน ส่วนสมาชิกสภาระดับชาติมาจากสมาชิกสภาจังหวัด จังหวัดละ 2 คน โดยสภาองค์กรชุมชนท้องถิ่นระดับตำบลมีอำนาจในการ 1) จัดทำแผนแม่บทชุมชน 2) ให้คำปรึกษาแนะนำแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการจัดทำแผนปฏิบัติการ และข้อบัญญัติหรือเทศบัญญัติ และ 3) ยับยั้งและยกเลิกแผนงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและจังหวัด ที่ส่งผลกระทบเสียหายต่อชุมชนท้องถิ่นระดับชุมชนและจังหวัด

เมื่อร่างกฎหมายฉบับนี้เข้าสู่ที่ประชุม ครม. ยกแรก รัฐมนตรีมหาดไทยได้ทักท้วงว่าอำนาจของสภาองค์กรระดับตำบลนั้นมีมากและไปทับซ้อนกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและฝ่ายปกครอง อีกทั้งการจัดตั้งสำนักงานสภาองค์กรชุมชน จะทำให้สูญเสียงบประมาณแผ่นดินจำนวนมาก

นี่เป็นเหตุผลที่ทำให้ พม. ต้องถอนร่างกฎหมายฉบับนั้นออกปรับปรุงใหม่ โดยตัดทอนอำนาจหน้าที่ในการทำแผน ยับยั้ง และปรับปรุงแผนพัฒนาตำบลออกไป ทำให้สภาองค์กรชุมชนตำบลและระดับจังหวัด มีอำนาจหน้าที่เพียงการฟื้นฟูจารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปะหรือวัฒนธรรมอันดีของชุมชนและชาติ และมีส่วนร่วมในการจัดการ บำรุงรักษา และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและคุ้มครองสิ่งแวดล้อม แต่ยังคงมีหน้าที่เข้าไปมีส่วนร่วมในการจัดทำแผนพัฒนาตำบล และให้ความเห็นและข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการกำหนดนโยบายและแผนพัฒนา รวมทั้งการจัดทำบริการสาธารณะ และให้สำนักงานสถาบันพัฒนาองค์กรชุมชน (พอช.) ทำหน้าที่สำนักงานสภาองค์กรชุมชนเพื่อประหยัดงบฯ แผ่นดิน

แต่ในการเสนอเข้า ครม. ครั้งที่สอง เมื่อวันที่ 5 มิถุนายน 2550 ก็ยังคงถูกท้วงติงจากกระทรวงมหาดไทยอีกครั้ง และเมื่อถูกส่งไปให้คณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณา ก็เป็นผลให้ต้องถอยออกมายกร่างกันใหม่ ซึ่งครั้งนี้ยังไม่รู้ว่าจะออกมาในรูปแบบใด

เหตุผลที่แท้จริงของการมีสภาองค์กรชุมชน

เมื่อเดือนกุมภาพันธ์ 2550 ได้มีการสัมมนาเรื่อง “การปฏิรูปการเมืองภาคประชาชนกับข้อเสนอต่อร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่” ที่จัดโดยสำนักงานบริการวิชาการ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ที่ประชุมได้เสนอความเห็นไว้ว่า ควรสร้างระบอบประชาธิปไตยที่ลดทอนอำนาจรัฐส่วนกลางลง และเพิ่มอำนาจชุมชนท้องถิ่น โดยให้มีสภาองค์กรท้องถิ่นเป็นกลไกในการสนับสนุนให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการกำหนดแผนพัฒนาและนโยบาย และสนับสนุนประชาชนในการตรวจสอบ ถอดถอนข้าราชการและนักการเมืองท้องถิ่น และที่ประชุมยังมีข้อเสนอในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ว่า ในการตรวจสอบอำนาจรัฐนั้น จะต้องให้ประชาชนสามารถเข้าชื่อร้องต่อศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้โดยตรง โดยรัฐต้องสนับสนุนค่าใช้จ่ายต่างๆ ในการดำเนินการ

น.ส.รสนา โตสิตระกูล เอ็นจีโอผู้มีผลงานการตรวจสอบการใช้อำนาจที่ไม่ถูกต้องของนักการเมืองมาแล้วกล่าวว่า วิกฤตทางการเมืองที่ผ่านมาเกิดจากขาดกลไกการตรวจสอบและกลั่นกรองนักการเมือง ดังนั้นหากต้องการความโปร่งใสก็ต้องสนับสนุนให้ภาคประชาชนเติบโตและมีส่วนร่วม การมีสภาองค์กรชุมชนจึงจะเป็นกลไกในระดับตำบล

และเรืองวิทย์ เกษสุวรรณ ซึ่งได้เขียนไว้ในบทความ “สภาองค์กรท้องถิ่น ภายใต้กรอบคิดที่ขัดแย้งกัน” ² ว่า

“ ....แนวคิดของ “สภาองค์กรชุมชนท้องถิ่น” เป็นแนวคิดการสร้างต้นทุนพื้นฐานให้กับสังคม เพื่อเป้าประสงค์ใหญ่คือการพัฒนาการเมืองภาคพลเมือง ยุทธศาสตร์ใหญ่ที่สุดคือการสร้างเวทีสมัชชาชุมชน และสร้างอำนาจคัดง้าง (leverage power) ต่อกลไกการเมืองที่เป็นทางการในระบบ เช่น ให้ข้อเสนอแนะในการทำแผนพัฒนาของ อบต. นอกนั้น ยังหวังว่าจะมีเงินส่วนหนึ่งไว้ที่กองกลางเพื่อสนับสนุนกิจกรรมของชุมชน....โดยสรุปแล้วกรอบความคิดที่ถูกต้องขององค์กรชุมชนท้องถิ่นเป็น “กรอบความคิดเรื่องเครือข่ายประชาธิปไตย”...การมีสภาองค์กรชุมนท้องถิ่นจะเป็นสถาบันเรียนรู้ทางการเมืองโดยตรงของประชาชน ..ปัญหาการคอร์รัปชั่นในท้องถิ่นก็ไม่มีทางแก้อย่างอื่น นอกจากการพัฒนากระบวนการตรวจสอบด้วยพลังของคนในท้องถิ่นเอง.....”

แม้จะมีการอ้างเหตุผลในการยกร่าง กม. สภาองค์กรชุมชนว่าเพื่อต้องการสร้างความเข้มแข็งให้กับชุมชน ทำให้เกิดการพัฒนาทั้งด้านการเมือง เศรษฐกิจ และสังคมในชุมชนฐานล่าง เป็นการส่งเสริมให้เกิดการเมืองภาคประชาชน หรือประชาธิปไตยทางตรงที่ไม่จำเพาะแค่การเลือกตั้งเท่านั้น แต่ชาวบ้านธรรมดาสามารถจะนำความต้องการของตนเข้าไปบรรจุในแผนพัฒนาตำบลร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ ทำให้ชาวบ้านมีโอกาสบรรจุโครงการต่างๆ เช่น โครงการพัฒนาอาชีพ โครงการพัฒนาแหล่งน้ำ เข้าไปในแผนพัฒนาตำบลซึ่งแต่เดิมเน้นที่การสร้างโครงสร้างพื้นฐานเป็นส่วนใหญ่ และในด้านสังคม ซึ่งจะทำให้เกิดความเปลี่ยนแปลงในเรื่องระดับความคิด จากเดิมที่หวังการช่วยเหลือจากรัฐหรือจากนักการเมือง มาเป็นการพึ่งตนเอง คิด วางแผน และทำด้วยตนเอง

แต่ก็คงจะปฏิเสธไม่ได้ว่าอีกหนึ่งเหตุผลที่ยังไม่ได้เอ่ยถึงก็คือความต้องการที่จะสร้างอีกหนึ่งกลไกให้สามารถตรวจสอบ ขัดขวางและคัดง้างการคอร์รัปชั่นที่ครั้งหนึ่งเราเคยคิดว่ารูปแบบการบริหารของ อบต.คือการให้อำนาจแก่ประชาชนซึ่งเป็นหนทางที่จะแก้ไขปัญหาคอร์รัปชั่นได้

เพราะเหตุนี้หรือไม่จึงต้องมีสภาองค์กรชุมชนมาเป็นหมากตัวที่สองให้ประชาชนใช้เดิน

แต่เมื่อ กม. สภาองค์กรชุมชนไปไม่ถึงฝั่งเช่นนี้ เราคงต้องรอดูว่าจะมีหนทางอื่นอีกหรือไม่ในการสร้างกลไกสนับสนุนการเมืองภาคประชาชน ?

¹ บทสัมภาษณ์พิเศษ “ต้องบูรณาการกฎหมายในชุมชน” โดย อัมพร สิทธิผา
² มติชนรายวัน 21 มิถุนายน 2550