สถาบันนโยบายศึกษา : Institute of Public Policy Studies (IPPS)

ทศวรรษแห่งกฎหมายข้อมูลข่าวสาร

นคร เสรีรักษ์
ผู้เชี่ยวชาญด้านข้อมูลข่าวสาร
สำนักงานณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ

พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 เริ่มมีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 9 ธันวาคม 2540 จึงมีอายุ 9 ปีบริบูรณ์เมื่อวันที่ 9 ธันวาคม 2549 ที่ผ่านมา

แม้จะเป็นกฎหมายที่มีอายุเพียง 9 ปี แต่ได้ผลส่งสะเทือนต่อสังคมและระบบราชการไทยอย่างกว้างขวาง เพราะเป็นกฎหมายที่ประกาศรับรองสิทธิของประชาชนที่จะรับรู้และเข้าถึงข้อมูลราชการ ภายใต้หลักคิดที่ว่า “รัฐรู้อย่างไร ประชาชนรู้อย่างนั้น” และข้อมูลของทางราชการนั้น “เปิดเผยเป็นหลัก ปกปิดเป็นข้อยกเว้น”

พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ กำหนดให้หน่วยงานของรัฐมีหน้าที่ในการให้บริการและเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่อยู่ในความครอบครองของหน่วยงานแก่ประชาชน โดยการส่งข้อมูลไปลงพิมพ์ในราชกิจจานุเบกษา โดยการจัดเตรียมข้อมูลบางประเภทไว้เพื่อให้ประชาชนเข้าตรวจค้นได้เอง และโดยการจัดหาข้อมูลให้ตามที่ประชาชนต้องการเป็นการเฉพาะเรื่องเฉพาะราย

พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ รับรอง “สิทธิที่จะรู้” ของประชาชนในการเข้าถึงข้อมูลของราชการ ได้แก่ สิทธิในการรับรู้ สิทธิในการตรวจดู สิทธิในการขอสำเนา สิทธิที่จะได้รับคำแนะนำ สิทธิในการร้องเรียนและอุทธรณ์ สิทธิในการขอแก้ไขเปลี่ยนแปลงข้อมูลส่วนบุคคล และสิทธิในการศึกษาค้นคว้าข้อมูลประวัติศาสตร์

ความสำคัญอีกประการก็คือ การรับรองสิทธิของประชาชนที่จะได้รับรู้ข้อมูลข่าวสารโดยไม่จำเป็นต้องเป็นผู้มีส่วนได้เสียหรือมีส่วนเกี่ยวข้องใดๆ กับเรื่องนั้นๆ

กฎหมายยังสงวนสิทธิแก่ประชาชน โดยหากหน่วยงานของรัฐไม่จัดหาข้อมูลให้ ไม่ปฏิบัติตามกฎหมายหรือไม่ให้ความสะดวกตามสมควรประชาชนก็สามารถร้อเรียนต่คณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ (กขร.) และในกรณีหน่วยงานของรัฐมีคำสั่งไม่ให้เปิดเผย โดยอ้างเหตุผลความจำเป็นใดๆ ก็ตาม ประชาชนก็ยังมีสิทธิที่จะอุทธรณ์ ซึ่งคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร (กวฉ.) จะเป็นผู้ตัดสิน อธิบายง่ายๆ คือ การเปิดเผยข้อมูลข่าวสารเป็นหน้าที่ของ “หน่วยงานของรัฐ” ประชาชนอยากรู้เรื่องอะไร ก็สามารถไปขอดูได้ที่หน่วยงานที่มีข้อมูลเรื่องนั้น ถ้าหน่วยงานจัดหาข้อมูลให้แก่ประชาชนเป็นที่พอใจก็เป็นอันยุติ แต่เมื่อใดที่หน่วยงานของรัฐโยกโย้ โอเอ้ ไม่อำนวยความสะดวก หรือปฎิเสธที่จะเปิดเผยข้อมูลตามที่ขอ ผู้ขอก็สามารถใช้สิทธิส่งเรื่องร้องเรียนหรืออุทธรณ์ไปที่สำนักงานคณะกรรมการข้อมูลข่าวสารของราชการ (สขร.)

9 ปีที่ผ่านมามีการร้องเรียนจำนวน 1,609 เรื่อง หน่วยงานของรัฐที่ถูกร้องเรียนมากคือองค์กรในราชการส่วนกลางและส่วนท้องถิ่น ประชาชนทั่วไปและข้าราชการใช้สิทธิในการร้องเรียนมากที่สุด และเรื่องที่ร้องเรียนมากที่สุดคือการขอข้อมูลเกี่ยวกับการปฏิบัติงานต่างๆ และข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้าง ในส่วนเรื่องอุทธรณ์การไม่เปิดเผย มีการอุทธรณ์จำนวน 1,006 เรื่อง ผู้ใช้สิทธิเป็นประชาชนทั่วไปมากที่สุด รองลงมาเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เหลือเป็นสื่อมวลชน องค์กรพัฒนาเอกชน นักการเมืองและนักศึกษา เรื่องที่อุทธรณ์ส่วนใหญ่เป็นการปฏิเสธการเปิดเผยข้อมูลเกี่ยวกับการตรวจสอบการใช้อำนาจและการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงาน และเอกสารเกี่ยวข้องกับการดำเนินการทางวินัย

เป็นที่น่าสังเกตว่า เมื่อถึงที่สุดแล้วหน่วยงานจะต้องเปิดเผยข้อมูลแก่ประชาชนผู้ขอเป็นส่วนใหญ่ แต่หน่วยงานของรัฐยังคงสั่งไม่เปิดเผยในเบื้องต้น สูงถึง 1,006 เรื่อง ซึ่งคณะกรรมการวินิจฉัยการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารมีคำวินิจฉัยเกือบทั้งหมดว่าเหตุผลของหน่วยงานที่สั่งปกปิด ยังไม่เป็นเหตุผลเพียงพอที่จะไม่เปิดเผยตามกฎหมาย จึงควรจะต้องเร่งทำความเข้าใจและให้ความรู้เกี่ยวกับหลักการของกฎหมายข้อมูลข่าวสารแก่หน่วยงานของรัฐโดยเร็วต่อไป เพราะการปฏิเสธไว้ก่อนเพื่อผลักภาระให้กรรมการวินิจฉัยเป็นผู้ตัดสิน ในอีกด้านก็คือการถ่วงเวลาการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารแก่ประชาชนนั่นเอง

เรื่องร้องเรียนและอุทรธรณ์ จำนวน 2,615 เรื่อง ดูไม่มากนัก โดยเมื่อคิดเป็นร้อยละแล้ว พบว่ามีการร้องเรียนหรืออุทธรณ์ต่ำกว่าร้อยละ 1 ของประชากรไทยเท่านั้น แต่นับว่าหนักหนาสาหัสพอสมควรสำหรับ สขร. ซึ่ง เป็นหน่วยงานขนาดเล็ก มีคนและงบประมาณจำกัดมาก โดยเฉพาะงานการส่งเสริมความเข้าใจเกี่ยวกับหน้าที่ที่ต้องเปิดเผยข้อมูลข่าวสารแก่ประชาชน แก่บุคลากรภาครัฐร่วมหมื่นหน่วยงาน และโดยเฉพาะการสร้างความตระหนักรู้แก่ประชาชนคนไทยทั้งประเทศ

ตลอด 9 ปีที่ผ่านมา สขร. ซึ่งเป็นหน่วยงานที่รับผิดชอบการบริหารการบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้มีผลงานในการส่งเสริมความรู้เกี่ยวกับหน้าที่ที่หน่วยงานภาครัฐต้องปฏิบัติและส่งเสริมการใช้ “สิทธิที่จะรู้” ในภาคประชาชนมากมาย นอกเหนือจากภารกิจคืองานวิชาการและงานอำนวยการแก่ กขร. และ กวฉ.

จุดเด่นที่สุดคือ การที่ สขร. ได้นำเสนอมติ ครม. เพื่อกำหนดให้การปฏิบัติตามกฎหมายข้อมูลข่าวสารเป็นตัวชี้วัดในการประเมินผลการปฏิบัติงานของหน่วยงานของรัฐ ซึ่งเชื่อว่าน่าจะเป็นเครื่องช่วยกระตุ้นให้หน่วยงานราชการหันมาปัดฝุ่นศูนย์ข้อมูลของหน่วยงาน รวมทั้งทำให้มีการปฏิบัติตามกฎหมายข้อมูลข่าวสารอย่างกระฉับกระเฉงมากขึ้น

ขวบปีที่ 10 ของ พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ จึงเป็นปีที่หน่วยงานของรัฐจะเร่งรัดการดำเนินการเพื่อให้มีความพร้อมสูงสุดในการให้บริการข้อมูลข่าวสารที่ดีที่สุดแก่ประชาชน โดย สขร. และ ก.พ.ร. เป็นองค์กรหลักในการติดตามประเมินความโปร่งใสในการเปิดเผยข้อมูลของหน่วยงานภาครัฐตลอดทั้งปี 2550

นอกจากนี้ สขร. กำลังเตรียมพัฒนา “ดัชนีชี้วัดความโปร่งใส” ซึ่งคาดว่าจะสำเร็จภายในปี 2550 เช่นกัน

การปรับปรุงโครงสร้างและสถานะของ สขร. จึงเป็นสิ่งที่จำเป็นและหลีกเลี่ยงไม่ได้ การติดตามการขอแก้ไข พ.ร.บ.ข้อมูลข่าวสารฯ ในยุคที่ผ่านมาซึ่งยังคงตกค้างอยู่ที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ตลอดจนข้อเสนอเรื่องความเป็นอิสระของ กขร. และ กวฉ. รวมทั้งความคิดที่จะเพิ่มเติมบทบัญญัติเรื่องสิทธิรับรู้ข้อมูลของประชาชนและการจัดองค์กร สขร. ในรัฐธรรมนูญที่จะกำลังร่าง จึงเป็นเรื่องที่ท้าทายของ สขร. ในการก้าวไปสู่ปีที่ 10 ของการเป็นองค์กรที่ตอบสนองสิทธิรับรู้ข้อมูลรัฐของประชาชนที่สังคมต้องช่วยกันจับตามอง