การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ สถาบันนโยบายศึกษา สนับสนุนโดยมูลนิธิคอนราด อาเดนาวร์ ร่วมกับวิทยาลัยพัฒนาการปกครองท้องถิ่น สถาบันพระปกเกล้า ร่วมกับ สถาบันสัญญาธรรมศักดิ์ เพื่อประชาธิปไตย มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ - มูลนิธิส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น - ศูนย์บริหารกิจการท้องถิ่นที่ดี สถาบันที่ปรึกษาเพื่อพัฒนาประสิทธิภาพในราชการ - จัดสัมมนาเชิงปฏิบัติการ เรื่อง “การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่” วันศุกร์ที่ 16 กุมภาพันธ์ 2550 ณ ห้องกรุงธนบอลรูม โรงแรมรอยัลริเวอร์ กรุงเทพฯ ศาสตราจารย์ ดร.สุรพล นิติไกรพจน์ อธิการบดีมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ปาถกฐาพิเศษ เรื่อง “ทิศทางการปกครองท้องถิ่นไทยในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่” ว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ให้ความสำคัญกับการปกครองท้องถิ่นมากเป็นครั้งแรก เห็นได้จากการวางเกณฑ์การบริหารจัดการว่าบริการสาธารณะต่าง ๆ นั้นจะต้องเป็นความรับผิดชอบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยลดบทบาทของราชการบริหารส่วนกลางให้น้อยลง โดยกำหนดให้มี คณะกรรมการทำหน้าที่กำหนดสัดส่วนภาษีและอาการที่จะต้องแบ่งกันระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ในอดีตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระตามที่กฎหมายบัญญัติเท่านั้น แต่ในทางปฏิบัติตรงกันข้าม เพราะส่วนกลางยังใช้อำนาจในการกำกับดูแล ดังนั้น รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ในมาตรา 284 จึงกำหนดว่าให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นอิสระในหลายด้านและเพื่อคงความเป็นอิสระ จึงกำหนดให้มีคณะกรรมการการกระจายอำนาจ ฯ ซึ่งมีลักษณะเป็นไตรภาคี ขึ้นมาทำหน้าที่ในการดูแลและคุ้มครองเรื่องหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กำหนดให้ผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง กำหนดให้ประชาชนในท้องถิ่นสามารถมีส่วนร่วม เสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น ตรวจสอบและสามารถถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่นได้ แม้ว่าในการปฏิบัติจะไม่เคยเกิดขึ้นหรือเกิดขึ้นน้อยมาก แต่ในมาตรา 286 กำหนดว่า ราษฎรในท้องถิ่นไม่น้อยกว่า 3 ใน 4 ของผู้ที่มาเลือกตั้งเรียกร้องให้มีการถอดถอนสมาชิกหรือผู้บริหารท้องถิ่นได้ นอกจากนั้นยังกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นองค์กรมีสิทธิในการจัดบริการสาธารณะ ซึ่งเป็นที่มาของพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ ฯ จึงเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 เป็นความพยายามที่จะปรับเปลี่ยนทิศทางการบริหารจัดการของประเทศไทย โดยเปลี่ยนจากการบริหารจัดการโดยรัฐ เป็นคนที่ประชาชนเลือก ซึ่งก็คือ ผู้บริหารท้องถิ่น และ สมาชิกสภาท้องถิ่น ซึ่งโดยรวมก็คือ “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” ส่วนรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2549 นั้นเป็นรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว จึงไม่ได้กำหนดสาระสำคัญในเชิงเนื้อหาไว้ แต่ได้กำหนดถึงกระบวนการในการจัดทำรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ว่าจะต้องมีการรับฟังความคิดเห็นผ่านองค์กรต่าง ๆ แต่การที่ประชาชนในท้องถิ่นอาจจะยังไม่ค่อยมีความรู้ เข้าใจในการลงประชามติ ว่าประชาชนจะรับ หรือ ไม่รับ ร่างรัฐธรรมนูญ ดังนั้น หากประชาชนส่วนหนึ่งจะเลือกในส่วนของ “ไม่ประสงค์จะลงคะแนน” จะทำให้มีผลต่อการลงประชามติอย่างไร หรือหากมีกลุ่มบุคคลที่ไม่เห็นด้วยกับการขึ้นมาของคณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ (คมช.) จะมีผลต่อการลงประชามติอย่างไร และยังมีคำถามอื่น ๆ อีกเช่น ใครจะเป็นเจ้าภาพในการออกเสียงทำประชามติ ประชาชนทั่วไปจะมีความรู้และเข้าใจในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่และการลงประชามติแค่ไหน หากร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่มีหลายมาตราและมีรายละเอียดจำนวนมาก ถ้าเกิดมีคนบางกลุ่มที่ไม่ชอบ และไม่รับในบางเรื่อง จะส่งผลต่อการออกเสียงประชามติหรือไม่ และแค่ไหน แต่อย่างไรก็ตาม ดร.สุรพลมั่นใจว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 จะต้องรับรองความเป็นอิสระ และการบริหารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากกว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 จะมีหลายประเด็นที่ถูกแก้ไขให้เอื้อต่อการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากยิ่งขึ้น เช่นควรให้การบริหารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความโปร่งใส และตรวจสอบได้ นอกจากนี้คงจะมีการลดสัดส่วนของประชาชนในการเข้าชื่อเพื่อถอดถอน ฯ และการเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น ต่อจากนั้นเป็นการอภิปราย เรื่อง “การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่” โดยวิทยากรผู้ทรงคุณวุฒิ ได้แก่ รองศาสตราจารย์ ดร.ธเนศวร์ เจริญเมือง รองศาสตราย์วุฒิสาร ตันไชย ศาสตราจารย์ ดร.จรัส สุวรรณมาลา นายถวิล ไพรสนธ์ และดำเนินรายการโดยรองศาสตราจารย์ ดร.โกวิทย์ พวงงาม ศ.ดร.จรัส สุวรณมาลา ได้ให้มุมมองและข้อเสนอแนะต่อการยกร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ว่า ในเรื่องการยกฐานะจังหวัดเป็นองค์กรปกครองท้องถิ่นแบบเต็มพื้นที่จังหวัด ควรจะมีการกำหนดขั้นตอน วิธีการ และ หลักการให้ชัดเจน เพื่อให้เกิดผลปฏิบัติจริง การกำหนดขอบเขตอำนาจหน้าที่ในการกำหนดทิศทาง และ การคงอยู่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นรัฐบาลมีสิทธิมากน้อยเท่าใดในการดำเนินการดังกล่าว ดร.จรัสยังเสนอเรื่องการคุ้มครอง “สิทธิ” การเมืองระดับท้องถิ่นและนักการเมืองท้องถิ่น ว่าควรมี ข้อบัญญัติเพื่อกำหนดนักการเมืองท้องถิ่นต้องไม่ถูกแทรกแซงโดยการเมืองระดับชาติ หรือ นักการเมืองระดับชาติ นอกจากนี้ยังเสนอให้มีการบัญญัติสาระบางประการเพื่อป้องกันมิให้มีการซื้อเสียงในการเลือกตั้งท้องถิ่น การคุ้มครองสิทธิขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในเรื่องการวางแผน การบริหารงานบุคคล การเงิน และการคลังก็ควรได้รับการคุ้มครองด้วยเช่นกัน ในเรื่องของระบบการคลังท้องถิ่นนั้น ควรจะมีการคุ้มครองสิทธิในเรื่องการได้รับเงินโอน หรือเงินอุดหนุนเพื่อสร้างหลักประกันให้แก่องค์กรปกครองท้องถิ่น กฎหมายกระจายอำนาจกำหนดให้รัฐบาลกลางแบ่งเงินรายได้ให้ท้องถิ่น 35 เปอร์เซ็นต์ แต่มิได้กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ จึงมีคำถามว่าสมควรจะกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญหรือไม่ และรายได้อื่น ๆ เช่นจากภาษีบุคคลธรรมดาและนิติบุคคลนั้นควรแบ่งให้ท้องถิ่นด้วยหรือไม่ ท้ายที่สุดยังได้เสนอว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรช่วยกันรณรงค์และทำหน้าที่เป็น “เจ้าภาพหลัก” ในการทำประชามติ นายถวิล ไพรสนธ์ ได้เสนอประเด็นสำคัญเพื่อการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ไว้หลายประเด็น ได้แก่ ควรให้มีหลักสูตรเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่น การกระจายอำนาจในโรงเรียนระดับประถมศึกษา มัธยมศึกษา เพื่อให้ประชาชนทุกคนมีความรู้เรื่องการปกครองท้องถิ่นอันเป็นรากฐานสำคัญในการพัฒนาประชาธิปไตย ควรให้มี “คณะกรรมการระดับจังหวัด” เพื่อทำหน้าที่ในการตรวจสอบการใช้อำนาจ และการทำหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ และตรวจสอบการใช้อำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ควรบัญญัติว่า “การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องมีมาตรฐานในการกำกับดูแล เพื่อให้เกิดความเป็นมาตรฐานเดียวกัน และ ควรเป็นระบบที่เอื้อต่อการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” ควรกำหนดให้ชัดเจนว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องเปิดโอกาสให้แก่ประชาชนในการมีส่วนร่วมตั้งแต่กระบวนการในการจัดทำงบประมาณ เป็นต้น ควรบัญญัติว่าราชการบริหารส่วนกลาง หรือ รัฐบาล และราชการบริหารส่วนภูมิภาคมีหน้าที่ใดบ้าง และหน้าที่ที่เหลือเป็นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหมด และในส่วนของเงินอุดหนุนนั้น ควรมีการอนุมัติเงินอุดหนุนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ไม่ผ่านกรม แต่ผ่านองค์กรในระดับจังหวัดโดยตรง ในลักษณะเดียวกับกรุงเทพมหานคร ที่มีการโอน งบเงินอุดหนุนให้แก่กรุงเทพมหานคร วิทยากรได้สรุปทิ้งท้ายไว้อย่างน่าสนใจว่า “เพื่อให้เกิดความก้าวหน้าในส่วนของการปกครองท้องถิ่น จึงควรจะมีการกำหนดสาระต่าง ๆ ดังกล่าวข้างต้นในรัฐธรรมนูญ ฯ โดยในบางประเด็นควรกำหนดในแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ และ บางประเด็นให้กำหนดในหมวดที่ว่าด้วยการปกครองท้องถิ่น” รองศาสตราจารย์ ดร.ธเนศวร์ เจริญเมืองวิทยากรผู้ทรงคุณวุฒิจากมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ ได้เสนอประเด็นต่าง ๆ เกี่ยวกับการบัญญัติสาระสำคัญอันเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นไว้อย่างน่าสนใจในหลายประเด็น เช่นให้มีหลักสูตรเรื่องการปกครองท้องถิ่น และการกระจายอำนาจในระดับมหาวิทยาลัย และโรงเรียนทั่วไป ส่วน ผู้บริหารท้องถิ่น และสมาชิกสภาท้องถิ่น นั้น ก็ควรจะยกระดับความรู้เกี่ยวกับเรื่องการบริหารงานท้องถิ่น การดำเนินงานการพัฒนา โดยการฝึกอบรมในระดับประกาศนียบัตร เพื่อเป็นการรับประกันถึงคุณภาพ คุณวุฒิ ของผู้บริหารท้องถิ่น และสมาชิกสภาท้องถิ่น ดร.ธเนศวร์ เสนอให้มี “สภาจังหวัด” หรือ “คณะกรรมการระดับจังหวัด” ทำหน้าที่ในการตรวจสอบการทำงานของผู้ว่าราชการจังหวัดและ นายอำเภอ ในฐานะที่ผู้ว่าเป็นบุคคลที่ใช้อำนาจในการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และยังเสนอให้ประชาชนมีส่วนร่วมผ่านการประชุม ในลักษณะ “ไตรภาคี” ซึ่งได้แก่ ผู้บริหารท้องถิ่น สมาชิกสภาท้องถิ่น และ ประชาชนในท้องถิ่น ในช่วงเวลาเย็น หรือ วันเสาร์ อาทิตย์ นอกจากนี้ยังกล่าวไว้อย่างน่าสนใจว่า “หากอยากให้ประชาธิปไตยของคนไทยเข้มแข็ง ต้องกำหนดให้ประชาชนมีส่วนร่วม” นอกจากนี้ยังเสนอว่าควรจะมีการกำหนดให้มีการแถลงผลการดำเนินงาน หรือ รายงานผลการดำเนินงานของคณะผู้บริหาร และสภาท้องถิ่นให้ประชาชนได้ทราบ ซึ่งอาจจะกำหนดว่าให้รายงานในทุก 3 เดือน หรือ ทุก 6 เดือน อีกด้วย และยังเสนอให้สร้างระบบป้องกันการแทรกแซงการบริหารงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และระบบตรวจสอบการใช้อำนาจของราชการบริหารส่วนภูมิภาคในระดับจังหวัด และให้มีองค์กรอิสระ หรือองค์กรที่เป็นกลาง ทำหน้าที่คุ้มครอง และ ปกป้องสิทธิขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยองค์กรนี้ ควรทำหน้าที่ในระดับประเทศในการต่อสู้ คุ้มครอง ปกป้ององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รองศาสตราจารย์วุฒิสาร ตันไชย กล่าวว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ทำให้เกิดการขับเคลื่อนกลไกการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และ ก่อให้เกิดความเปลี่ยนแปลงในเชิงสาระเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นในอีกหลายเรื่อง ไม่ว่าจะเป็น เรื่องการกำหนดให้มีรูปแบบการบริหารท้องถิ่นในรูปแบบสภากับผู้บริหารท้องถิ่น และทำให้เกิดการยกฐานะจากสุขาภิบาลเป็นเทศบาลตำบล เป็นการเปิดโอกาสให้แก่จังหวัดที่มีความพร้อมให้สามารถยกฐานะเป็นองค์กรปกครองท้องถิ่นแบบเต็มพื้นที่ทั้งจังหวัด การเปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นซึ่งเป็นการออกกติการ่วมกันของคนในชุมชน รวมถึงการเปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่นและสมาชิกสภาท้องถิ่นที่มีความประพฤติไม่เหมาะสม แม้การเปลี่ยนแปลงเหล่านี้ได้ทำให้เกิดต้นทุน แต่ก็เป็นต้นทุนในทางที่ดี และมีคุณูปการอย่างยิ่งต่อการพัฒนาท้องถิ่น การปกครองท้องถิ่น เป็นหลักการที่ให้ท้องถิ่นสามารถมีอิสระ และสามารถพึ่งตนเองได้ และพัฒนาไปสู่การเป็นฐานสำคัญในการส่งเสริมและพัฒนาประชาธิปไตยของตนในท้องถิ่น นอกจากนี้ การปกครองท้องถิ่นก็เป็นพื้นที่สาธารณะหนึ่งที่จะช่วยในการพัฒนาพลเมืองให้มีความเข้มแข็ง และก่อให้เกิดการเมืองภาคพลเมือง การปกครองท้องถิ่นและการกระจายอำนาจนั้น ควรจะพิจารณาในส่วนที่ยังคงเป็นปัญหา หรือ เป็นส่วนที่ยัง “ด้อย” ในปัจจุบันเป็นลำดับแรก ต่อด้วยการแสวงหาแนวทางและหนทางแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ให้ลดลง หรือ ยุติลง สุดท้ายผนวกด้วยสาระหรือกลไกที่ขาดหายไปจากกระบวนการพัฒนาภาคพลเมืองซึ่งเป็นการพัฒนาผ่านการปกครองท้องถิ่น สำหรับการยกร่างรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นและการกระจายอำนาจนั้น ประการแรก ควรจะยึดหลักการและเจตนารมณ์ของการกระจายอำนาจ ประการที่สอง ควรเพิ่มบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มีมากขึ้นในการจัดบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนเพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ดูแลชีวิตและความเป็นอยู่ของประชาชนในท้องถิ่น ประการที่สาม ควรเพิ่มอิสระในการบริหารงานบุคคล การบริหารงบประมาณ โดยควรจะมี กฎหมายในลักษณะส่งเสริม (Positive Law) ซึ่งก็หมายความว่าในการบัญญัติอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ควรกำหนดว่า “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถดำเนินการใด ๆ ได้ ยกเว้น ...” ซึ่งกิจกรรมที่ยกเว้นนั้น ได้แก่ งานด้านการยุติธรรม งานด้านตุลาการ งานด้านความมั่นคง งานด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ และ การบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในภาพรวม ประการที่สี่ เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเข้มแข็ง ควรจะเพิ่มแนวทางในการกระจายอำนาจทางการคลัง และควรจะบัญญัติไว้ในส่วนที่เป็นแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ เพื่อเป็นทิศทางที่ทำให้เกิดฐานอำนาจทางการคลังแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประการที่ห้านอกจากความมีอิสระทางการคลังแล้ว ควรจะเปิดโอกาสและให้อิสระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยการเปิดช่องทางให้มีทางเลือกในการบริหารงานท้องถิ่นที่มากกว่ารูปแบบ “สภา” และ “ผู้บริหาร” โดยในส่วนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบทั่วไป ซึ่งได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และ องค์การบริหารส่วนตำบลนั้น ควรมีรูปแบบการบริหารโดยใช้หลักทั่วไป ซึ่งได้แก่รูปแบบสภา และ ผู้บริหาร แต่สำหรับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษบางประเภท ซึ่งมีความจำเป็นในการบริหารงานที่เฉพาะ ก็ควรจะเปิดโอกาสให้แก่ประชาชนในท้องถิ่นได้รับโอกาสในการพัฒนา ประการสุดท้าย ซึ่งเป็นกลไกและหัวใจของการพัฒนาท้องถิ่น ได้แก่ การมีส่วนร่วมของประชาชน โดยควรมีการเพิ่มกลไกการตรวจสอบโดยภาคประชาชนให้มีความเข้มแข็งขึ้น เพราะเมื่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเข้มแข็ง ดังนั้น ในทางขนานกันภาคประชาชน หรือ ภาคพลเมืองก็ต้องเข้มแข็งขึ้น เติบโตขึ้นเช่นเดียวกัน ดังนั้น ในรัฐธรรมนูญต้องกำหนดให้ชัดถึงกติกาที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องทำหน้าที่ เพื่อเปิดช่องทางให้ประชาชนได้ร่วมรับรู้ ติดตาม และตรวจสอบ เช่น กำหนดว่าก่อนการจัดทำงบประมาณจะต้องปิดประกาศให้ประชาชนทราบ และเปิดโอกาสให้ประชาชนได้ตั้งกระทู้ และเมื่อดำเนินการแล้วเสร็จต้องรายงานผลให้ประชาชนได้ทราบ ซึ่งโดยระบบจะต้องเป็นการกำหนดว่า “ต้องทำ” มากกว่าการเปิดโอกาสให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้เลือก เพื่อทำให้ภาคประชาชนมีพื้นที่ทางการเมืองเพิ่มมากขึ้น หลักการของการกระตุ้นให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการติดตาม ตรวจสอบ ต้องเป็นหลักในเชิงจูงใจ เข้าถึงได้ง่าย และไม่ก่อให้เกิดต้นทุนกับประชาชน รองเลขาธิการสถาบันพระปกเกล้าทิ้งทายอย่างท้าทายว่า “การปกครองท้องถิ่น เป็นรากฐานที่สำคัญของการพัฒนาประชาธิปไตย และการปกครองท้องถิ่นจะช่วยทำให้การเมืองของนักการเมือง กลายเป็นการเมืองของภาคพลเมือง” ในช่วงบ่ายได้มีการประชุมกลุ่มย่อยซึ่งรองศาสตราจารย์ตระกูล มีชัย ได้นำเสนอผลการประชุมกลุ่มย่อยกลุ่มที่ 1 ในเรื่องของความมีอิสระว่า หนึ่ง ควรกำหนดให้ชัดเจนว่า “องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถดำเนินการ หรือ ทำได้ทุกเรื่อง ยกเว้น ..... นอกจากนั้นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถทำได้หมด” และเรื่องที่จะถูกกำหนดให้เป็นเรื่อง “ยกเว้น” ได้แก่ งานที่เป็นหน้าที่หลักของรัฐในส่วนกลาง ซึ่งได้แก่ งานด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ งานด้านการรักษาความมั่นคง เป็นต้น นอกจากนี้ยังกล่าวถึงการทำหน้าที่พิทักษ์ ปกครอง คุ้มครองความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยศาลรัฐธรรมนูญว่า ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ควรมีบทบัญญัติที่จะให้ศาลรัฐธรรมนูญ พิจารณาในกรณีที่กฎหมายใดที่รัฐตราขึ้นมาแล้วขัดต่อรัฐธรรมนูญว่าด้วยการปกครองท้องถิ่นและการกระจายอำนาจ รวมทั้งต้องส่งเสริมบทบาทของศาลปกครองให้กระจายมากขึ้นในแง่ของการวินิจฉัย ตีความ การกำกับดูแลหน่วยงานของรัฐที่จะละเมิด ล่วงล้ำ ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สอง ในการพัฒนาองค์ความรู้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องมีการให้ความรู้แก่ประชาชน ซึ่งบทบาทนี้ควรเป็นหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นร่วมกับภาครัฐ สาม การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ควรจะยกเว้นการกำกับดูแลโดยบุคคลซึ่งมาจากราชการบริหารส่วนกลางและภูมิภาค แต่อย่างไรก็ตามการกำกับดูแลก็ยังคงมีความสำคัญ เพียงแต่สิ่งที่ควรจะพิจารณา คือ บุคคลที่จะทำหน้าที่ในการกำกับดูแล ซึ่งควรจะอยู่ในรูปของ “คณะกรรมการ” และ ควรมีการเพิ่มบทบาทในการกำกับดูแลโดยภาคประชาชน สุดท้าย ควรจะบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ว่าการตรากฎหมายเกี่ยวกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ถ้าตราเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ และให้ระบุถึงเจตนารมณ์ของการปกครองท้องถิ่นให้ชัดเจนในกฎหมายลูก หรือ กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ รองศาสตราจารย์ ดร.โกวิทย์ พวงงาม วิทยากรระดมสมองในการประชุมกลุ่มย่อยที่ 2 เรื่องการบริหารงานบุคคลว่า ควรมีองค์กรที่ทำหน้าที่บริหารจัดการ ที่มีความเป็นอิสระ ปลอดจากกระทรวง ทบวง กรม หรือ คณะกรรมการบริหารงานบุคคล (ก.ถ.) ซึ่งอาจจะมีลักษณะคล้ายกับสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) และควรสร้างระบบที่ต้องทำให้เกิดการถ่วงดุลอำนาจกันระหว่างฝ่ายประจำ และฝ่ายการเมือง เพื่อเป็นการคุ้มครองและพิทักษ์สิทธิของพนักงานท้องถิ่น สอง ให้มีการปรับปรุงแก้ไขให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการเสนอข้อบัญญัติ และการถอดถอนผู้บริหารได้ง่ายขึ้น และจะต้องไม่ทำให้ประชาชนเกิดค่าใช้จ่ายในการเข้ามีส่วนร่วม สาม เกี่ยวกับการยกฐานะ “จังหวัด” ที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ ควรจะยกความในมาตรา 78 ไปบัญญัติในหมวดที่ว่าด้วยการปกครองท้องถิ่นโดยตรง และ ควรจะมีการกำหนดให้ชัดเจนว่า “ความพร้อม” หมายถึงอะไร พิจารณาจากอะไร และ เงื่อนไขความพร้อมคืออะไร และหากจังหวัดหนึ่งจังหวัดใดผ่านเกณฑ์ประเมินความพร้อม และประชาชนก็เห็นด้วย รัฐบาลไม่มีอำนาจ หรือ ไม่มีสิทธิในการที่จะปฏิเสธโอกาสของประชาชน และ โอกาสของจังหวัด สี่ การบริหารราชการแผ่นดิน ควรจะมีการเพียงแค่ 2 ระดับ ได้แก่ การบริหารราชการส่วนกลาง และ ส่วนท้องถิ่น ไม่มี “ราชการส่วนภูมิภาค” รองศาสตราจารย์ ดร.สกนธ์ วรัญญูวัฒนา วิทยากรระดมสมองประจำกลุ่มย่อยที่ 3 เรื่องรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นว่า ควรคำนึงถึงศักยภาพของแต่ละท้องถิ่นที่แตกต่างกันในการจัดเก็บภาษี แต่อย่างไรก็ตาม ในแต่ละท้องถิ่นควรให้มีการขยายฐานกลุ่มผู้เสียภาษีและเพิ่มประเภทของภาษี รวมทั้งให้ประชาชนในท้องถิ่นมีส่วนร่วม ภาษีที่รัฐจัดเก็บและแบ่งให้ท้องถิ่น รายได้จากเทศพานิชย์ ต้องนำไปสร้างสวัสดิการ คำนึงถึงความสามารถของแต่ละท้องถิ่น และไม่ทำกิจการที่แข่งขันกับเอกชน เงินอุดหนุนจากรัฐ ต้องจัดให้อย่างเท่าเทียม และตามสภาพและปัญหาทางด้านเศรษฐกิจ สังคม และภูมิเศรษฐกิจ กลุ่มที่สองมีความเห็นว่า การกำหนดสัดส่วนรายได้ที่รัฐแบ่งให้ ให้ถือว่า 35 เปอร์เซ็นต์คือกลไกผลักดัน ไม่ใช่เป้าหมาย และในเรื่องของการใช้จ่าย องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรมีการกำหนดกรอบการรับผิดชอบของผู้บริหาร โดยมีกลไกในการกำกับและตรวจสอบ ที่มีมาตรฐานเดียวกัน มีการประเมินผลการใช้จ่ายเพื่อดูผลสัมฤทธิ์ และใช้หลักธรรมาภิบาล สร้างระบบที่ผู้บริหารท้องถิ่นต้องรายงานผลการใช้จ่ายงบประมาณให้แก่ประชาชนทราบ ดร.เชาวนะ ไตรมาส สรุปผลการประชุมกลุ่มย่อยที่ 4 ในเรื่องการให้บริการสาธารณะและการมีส่วนร่วมของประชาชนไว้ว่า เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถจัดบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนได้อย่างมีคุณภาพ จะต้องมีการการกระจายภารกิจต่าง ๆ จากส่วนกลาง ส่วนภูมิภาคให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งที่เป็นอำนาจ ทรัพยากร งบประมาณ และบุคลากร และให้มีการพัฒนาประสิทธิภาพในการให้บริการสาธารณะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นควรถือหลักปฏิบัติ ว่า 1) เรื่องใดที่อิงหลักการทางการเมือง ก็คือความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติ 2) หลักการทางการบริหารโดยเฉพาะรัฐประศาสนศาสตร์ที่เน้นประโยชน์สูงสุดในการใช้ทรัพยากร และ 3) หลักการที่อ้างอิงหลักทางเศรษฐศาสตร์ โดยเฉพาะในเรื่องสวัสดิการ และการสร้างบริการให้เกิดความพึงพอใจและตรงกับความต้องการของประชาชนไห้มากที่สุด คือ “ให้เกิดประโยชน์สูงสุด เกิดความพึงพอใจสูงสุดแก่ประชาชน ยึดหลักความพอเพียงในด้านปริมาณ มีคุณภาพ มีความสอดคล้องตรงกับความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น มีความเสมอภาค มีความทันสมัย และมีความต่อเนื่อง สามารถที่จะปรับแก้ให้สอดคล้องกับความต้องการใหม่ๆ อยู่เสมอ” ให้ยกระดับการให้บริการสาธารณะไปสู่ “ยุทธศาสตร์การพัฒนาท้องถิ่น” โดยต้องเริ่มจากการสร้างมาตรฐานทั่วไปในการจัดทำบริการสาธารณของท้องถิ่นแล้วนำไปออกเป็นกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นโดยข้อบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 หรือ บัญญัติในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ควรมีการยกระดับการมีส่วนร่วมของประชาชนในรูปองค์กรประชาชนมากขึ้น และควรต้องแยกการมีส่วนร่วมในการกำกับดูแล และการตรวจสอบออกจากกัน ให้เพิ่มมาตรการบังคับทางกฎหมายมากกว่าการใช้มาตรการแบบทางเลือก การบังคับต้องเข้มงวดชัดเจน และครอบคลุม ประกอบกับกำหนดกรอบเวลาให้ชัดเจน ต้องเพิ่มมาตรการช่วยเหลือพิเศษแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 อาทิ การช่วยเหลือทางวิชาการในเรื่องต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นประเด็นเรื่องการบริหารการพัฒนา การวิจัยพัฒนา หรือการอบรมให้ความรู้ในเรื่องต่างๆ ทั้งนี้ องค์กรร่วมจัดจะนำข้อเสนอทั้งหมดนี้เสนอต่อประธานคณะกรรมาธิการร่างรัฐธรรมนูญในลำดับต่อไป