สถาบันนโยบายศึกษา : Institute of Public Policy Studies (IPPS)

ความเป็นพลเมืองของประเทศ

ธนานุวัฒน์ แก้วพงศ์พันธุ์
อนุกรรมการคุ้มครองสิทธิมนุษยชน 4
ในคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ

สภาพบุคคลเริ่มเมื่อคลอดแล้วอยู่รอดเป็นทารกและสิ้นสุดลงเมื่อตาย หลักฐานการแสดงสถานะของบุคคลจึงเริ่มตั้งแต่ได้รับหนังสือรับรองการเกิดจากโรงพยาบาลที่มารดาคลอดบุตร และปรากฏเอกสารการแจ้งเกิดหรือที่เราเรียกว่า “สูติบัตร” เพื่อให้บิดาหรือมารดาของทารกรับสูติบัตรจากโรงพยาบาลไปลงรายการในทะเบียนบ้านภายใน 15 วันนับตั้งแต่วันที่ทารกออกจากครรภ์มารดา ซึ่งอาจดูไม่เป็นข้อปฏิบัติอันยุ่งยากแต่อย่างใดเลย

จากข้อเท็จจริงทางด้านภูมิศาสตร์ วิถีชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนชาวไทย ไม่มีใครที่คลอดที่โรงพยาบาลหรืออนามัยทั้งหมด บุคคลในพื้นที่สูงโดยส่วนใหญ่คลอดบุตรภายในบ้านของตนโดยหมอแผนโบราณ พยานเอกสารจึงไม่ปรากฏ มีเพียงพยานบุคคลที่จะต้องทำหน้าที่ให้ความจริงกับผู้ใช้อำนาจปกครอง

ซ้ำร้ายไปกว่านั้น บิดาและมารดาที่เป็นกลุ่มชาติพันธุ์ ซึ่งรัฐกำหนดนโยบายเรื่องความมั่นคงไว้อีกชั้นหนึ่งนอกเหนือจากกฎหมายดังกล่าวแล้ว ปัญหาสถานะบุคคลซึ่งเป็นบทเริ่มต้นของความเป็นคนที่มีสัญชาติ ไม่ได้แสดงให้ประจักษ์ต่อเจ้าพนักงาน กล่าวคือ ไม่มีการแจ้งเกิดเนื่องจากบิดาหรือมารดาถูกกำหนดให้เป็นบุคคลต่างด้าว การลงรายการในทะเบียนราษฎรจึงไม่ได้ดำเนินการมาตั้งแต่ต้น ข้อมูลหลักฐานที่เกี่ยวกับสถานะบุคคลจึงไม่ปรากฏ นอกจากนั้นความสลับซับซ้อนของปัญหาสั่งสมมาเป็นเวลานานยังมีบทกฎหมายที่เกี่ยวข้องถึง 10 ฉบับ เช่น พ.ร.บ.แปลงชาติ ร.ศ. 130 พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ. 2456 พ.ร.บ. สัญชาติ พ.ศ. 2495 พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2496 พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2499 พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2503 พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ. 2508 ประกาศคณะปฏิวัติฉบับที่ 337 ลงวันที่ 13 ธันวาคม 2514 พ.ร.บ.สัญชาติ(ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2535 พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2535

ทั้งหมดล้วนเป็นกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการได้และเสียสัญชาติไทย รวมทั้งกฎหมายว่าด้วยคนเข้าเมือง ตลอดจนกฎกระทรวงมหาดไทยที่ออกมาบังคับใช้ในช่วงเวลาที่ต่างกัน เช่น กฎกระทรวงมหาดไทยออกตามความใน พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ. 2508 ลงวันที่ 15 พฤษภาคม 2510 และประกาศกระทรวงมหาดไทยเรื่องแต่งตั้งพนักงานตาม พ.ร.บ.สัญชาติ พ.ศ. 2508 ลงวันที่ 15 พฤษภาคม 2510 ประกาศกระทรวงมหาดไทยเรื่อง การสั่งให้บุคคลซึ่งเคยมีสัญชาติไทยก่อนวันที่ พ.ร.บ.สัญชาติ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2535 ใช้บังคับได้สัญชาติไทย ณ วันที่ 6 มิถุนายน 2538 เป็นต้น

บุคคลที่เกี่ยวข้องจำเป็นต้องศึกษาบทบัญญัติแห่งกฎหมายดังกล่าวเพื่อนำมาใช้ให้ถูกต้องและเป็นธรรม จะเห็นได้ว่าบทบัญญัติของกฎหมายมีเงื่อนเวลาในการบังคับใช้และส่งผลให้บุคคลได้และเสียสัญชาติ โดยบทบัญญัติของกฎหมายรวมทั้งกฎกระทรวงและประกาศกระทรวงมีผลบังคับตามด้วยเช่นกัน

ดังนั้นผู้ปฏิบัติงานจากส่วนราชการหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องหากไม่ตระหนักร่วมกันว่าเป็นปัญหาในระดับชาติและไม่ดำเนินการตรวจสอบข้อเท็จจริงจากพยานหลักฐานของบุคคล ปัญหาสถานะบุคคลจะถูกผลักดันไปสู่ชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิมที่เป็นถิ่นที่พักอาศัย จึงอาจเป็นช่องทางให้เจ้าพนักงานปกครองท้องที่ แสวงหาประโยชน์อันไม่ชอบด้วยกฎหมายมาเป็นลำดับชั้นจนถึงระดับอำเภอและระดับจังหวัด

สาระสำคัญจึงอยู่ที่กระบวนการเริ่มต้น กล่าวคือ เมื่อบุคคลผู้ไม่มีสถานะบุคคลได้ไปปรากฏตัวต่อนายทะเบียนท้องถิ่น และแจ้งว่าเขาเป็นชนเผ่าใด ตั้งรกรากอยู่ที่ไหน เกิดที่ไหน พยานเอกสารหลักฐานเท่าที่มีอยู่เป็นอะไรบ้าง หากในกรณีพื้นที่ดังกล่าวมีราษฎรเป็นจำนวนมาก นายทะเบียนท้องถิ่นต้องกำหนดเป็นนโยบายในการดำเนินการตามกฎหมาย ซึ่งต้องก่อให้เกิดกระบวนการมีส่วนร่วมตั้งแต่ขั้นตอนแรก การดำเนินการดังกล่าวจะเป็นหลักประกันการทำงานที่โปร่งใส ตรวจสอบได้และเป็นธรรม อันเป็นการแสดงการยอมรับในความเป็นมนุษย์และเคารพศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ของผู้อื่น ในฐานะผู้ให้บริการต้องเกิดขึ้นจากความรับผิดชอบในหน้าที่ที่ต้องปฏิบัติ ตรวจสอบ เยียวยา แก้ไขปัญหาและให้การศึกษา เป็นเบื้องต้น โดยยึดหลักบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญ และบทบัญญัติแห่งกฎหมาย

เจ้าพนักงานผู้กระทำการตามหน้าที่ควรเริ่มต้นด้วยการบันทึกปากคำในแบบฟอร์มคำร้องคำขอเพื่อให้มีกระบวนการตรวจสอบพยานเอกสาร หรือพยานบุคคล ให้ประจักษ์ตามที่กฎหมายบัญญัติ โดยไม่รีรอ แม้ว่า “มีการแจ้งเกิดช้า” หรือ “ตรวจสอบจากเครื่องคอมพิวเตอร์แล้วไม่พบรายการในทะเบียนราษฎร” หรือ “ไม่อยู่ในท้องที่ที่รับผิดชอบ”

การกำหนดสถานะบุคคลเกี่ยวข้องกับความมั่นคง กล่าวคือ หากเร่งดำเนินการกำหนดยุทธศาสตร์ในพื้นที่ปัญหาจะสามารถทราบได้ว่าในพื้นที่ดังกล่าวมีจำนวนบุคคลที่มีปัญหาสถานะบุคคลอยู่จำนวนเท่าใด และได้ขึ้นทะเบียนไว้เป็นที่ถูกต้อง หากมีเพิ่มขึ้นจะได้รู้แหล่งที่มาของกลุ่มบุคคลและสามารถแยกแยะสถานะบุคคลที่เป็นภัยต่อความมั่นคงได้ชัดเจนขึ้น

การลงรายการทะเบียนราษฎร มีปัญหามาตั้งแต่ชุมชนหมู่บ้าน ในระดับผู้ใหญ่บ้าน กำนัน จนถึงนายทะเบียนท้องถิ่นและในระดับที่สูงขึ้นไป ทั้งที่มีระเบียบปฏิบัติราชการกำหนดว่าเรื่องใดต้องทำให้แล้วเสร็จภายในกี่วัน เจ้าพนักงานถึงให้ความสำคัญโดยคำนึงถึงศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์และลงมือปฏิบัติอย่างจริงจัง ในการทำหน้าที่แสวงหาพยานเอกสารและพยานบุคคล โดยกระบวนการสืบสวนสอบสวนตามที่กฎหมายบัญญัติและสามารถพิสูจน์สถานะบุคคลได้เป็นอย่างดี

อย่างไรก็ตาม การยื่นคำร้องคำขอของเจ้าของปัญหา และการรับคำร้องคำขอของนายทะเบียนท้องถิ่นจึงเป็นขั้นตอนแรกที่ทำให้ปัญหาสถานะบุคคลได้รับการพิจารณากลั่นกรอง ตรวจสอบและเสนอแนะให้ได้รับสิทธิพลเมือง หวังว่าบทความฉบับนี้จะได้เป็นบทสะท้อนให้บุคคลที่เกี่ยวข้องศึกษาบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่อ้างถึงให้ชัดเจน และเริ่มต้นปฏิบัติหน้าที่ ให้ผู้ไร้สิทธิ์ได้รับการพิสูจน์สถานะบุคคลว่ามีสัญชาติใด เพราะอย่างน้อยภาระการพิสูจน์สถานะบุคคลเพื่อให้ชัดแจ้งว่ามีฐานะเป็นพลเมืองของรัฐใดหรือประเทศใด ต้องเกิดจากกระบวนการตรวจสอบข้อเท็จจริงและพยานเอกสารร่วมกัน เมื่อใดก็ตามที่ไม่ได้มีการพิสูจน์สถานะบุคคล เขาเหล่านั้นจะเป็นคนไร้รัฐ และไม่มีฐานะเป็นพลเมืองของประเทศ ไม่ได้รับการบริการจากรัฐอย่างทั่วถึงและเป็นธรรม ปัญหาความมั่นคงจะตามมาเพราะรัฐไม่อาจจำกัดจำนวนพลเมืองและประชากร จำนวนประชากรที่เพิ่มขึ้น การควบคุมจะเป็นไปด้วยความยากลำบาก

ในอนาคตอันใกล้เราจะมีประชากรที่เป็นคนไร้รัฐตามแนวชายแดน มีค่ายผู้อพยพที่ไม่ปรากฏหลักฐานเป็นจำนวนเพิ่มขึ้นอีกเป็นจำนวนมาก การพิสูจน์สถานะบุคคลตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย พิจารณาให้สัญชาติไทยหรือให้บัตรประจำตัวบุคคลต่างด้าวแล้วแต่กรณี จะเป็นมาตรการแก้ไขความเป็นพลเมือง คนไร้รัฐ และปัญหาความมั่นคงที่อ้างกันมากว่า 30 ปี ได้อย่างเป็นรูปธรรม