นิติรัฐกับประชาสังคม สถาบันนโยบายศึกษา ร่วมกับเครือข่ายกฎหมายมหาชนไทย www.pub-law.net และสมาคมกฎหมายมหาชน จัดการอภิปรายเรื่อง นิติรัฐกับประชาสังคม เมื่อวันที่ 4 สิงหาคม 2546 ที่โรงแรมสยามซิตี โดยมีวิทยากรรับเชิญสี่ท่าน คือ ศ.ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ อดีตเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา ศ.ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ เลขาธิการคณะรัฐมนตรี รศ.ดร.โภคิน พลกุล รองประธานศาลปกครองสูงสุด และ ศ.ดร.สุรพล นิติไกรพจน์ คณบดี คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ โดยมี รศ.ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ เป็นผู้ดำเนินรายการ คุณทิพย์พาพร ตันติสุนทร ผู้อำนวยการร่วมสถาบันนโยบายศึกษา กล่าวเปิดการอภิปรายว่า หลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน สังคมไทยตระหนักในความสำคัญของกฎหมายมหาชนเพิ่มมากขึ้น จึงเป็นโอกาสดีที่จะจัดเวทีให้วิทยากรทั้งสี่ท่าน ซึ่งเป็นนักกฎหมายมหาชนที่มีชื่อเสียง ได้แลกเปลี่ยนทัศนะและความคิดกับผู้เข้าร่วมการอภิปรายในวันนี้ ต่อจากนั้นได้เรียนว่า ศาสตราจารย์ ดร.ชัยอนันต์ สมุทวณิช ประธานสถาบันฯ ไม่สามารถมาปาฐกถานำตามกำหนดการเดิมได้ และได้กล่าวขอบคุณวิทยากร ผู้ดำเนินรายการ และมูลนิธิคอนราด อาเดนาวร์ ผู้สนับสนุนการจัดกิจกรรม รศ.ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ ดร.นันทวัฒน์ กล่าวแนะนำวิทยากรทั้งสี่ท่านซึ่งเป็นนักกฎหมายมหาชนที่มีชื่อเสียง เกียรติประวัติและผลงานเป็นที่ยอมรับ จากนั้น ดร.อมร ซึ่งพูดเป็นท่านแรกได้ให้ความหมายของคำ “นิติรัฐ” ว่าคือรัฐที่อยู่ในกรอบของกฎหมาย มีพัฒนาการในการนำนิติปรัชญามาใช้ในการแก้ไขปัญหาและสร้างระเบียบต่าง ๆ ที่เหมาะกับสภาพสังคมและป้องกันไม่ให้คนที่แข็งแรงกว่าเอาเปรียบผู้ที่อ่อนแอด้อยกว่าในสังคม ศ.ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ดร.อมรได้ชี้ให้เห็นว่ากฎหมายมีหลายระดับ รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศซึ่งสร้างกลไกคือองค์กรต่างๆ ในการดูแลจัดการประเทศ แต่อย่างไรก็ตามเนื่องจากปัจจุบันไม่สามารถจะมีประเทศใดที่อยู่โดดเดี่ยวไม่ยุ่งกับประชาคมโลกซึ่งก็มีกฎระเบียบที่เรียกว่า “นิติโลก” ที่มีองค์กร เช่น สหประชาชาติ (UN) องค์การการค้าโลก (WTO) เป็นผู้กำกับดูแลได้ ดังนั้นนิติรัฐจึงจะต้องควบคู่ไปกับนิติโลก ไม่มีชาติใดที่จะปฏิเสธกฎระเบียบของนิติโลกได้ แต่ในสภาพสังคมที่ต่างกันมีระเบียบวินัยไม่เท่าเทียมกันของบางอย่างเช่น สิทธิเสรีภาพจะเป็นอาวุธร้ายแรงได้ หากประเทศนั้นไม่เป็นนิติรัฐ รัฐธรรมนูญเป็นพื้นฐานของนิติรัฐ กำหนดกลไกและองค์กรต่าง ๆ เพื่อสร้างนิติรัฐที่แท้จริง กฎหมายอื่น ๆ จะดีหรือไม่ขึ้นกับรัฐธรรมนูญ การแก้ปัญหาประเทศจึงต้องดูที่รัฐธรรมนูญเป็นสำคัญ ในสังคมนิติรัฐมีการแบ่งประชาชนเป็น elite และ non-elite group กลุ่มแรกคือผู้มีความรู้ สนใจปัญหาบ้านเมือง มีโอกาสรับราชการหรือบริหารประเทศ ในขณะที่กลุ่มหลังคือประชาชนทั่วไป ซึ่งมักถูกกลุ่มแรกใช้เป็นเครื่องมืออ้างเพื่อหาประโยชน์ใส่ตนเอง จากนั้น ดร.อมร ได้ตั้งคำถามว่ารัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันของไทยมีสภาพอย่างไร เปิดโอกาสให้ elite เอาเปรียบ non-elite หรือไม่ หากเป็นเช่นนั้นจะเกิดผลอย่างไร และนักวิชาการจะสามารถแก้ไขได้หรือไม่และอย่างไร ศ.ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ดร.บวรศักดิ์กล่าวถึงวิวัฒนาการนิติรัฐที่เริ่มตั้งแต่ศตวรรษที่ 18 ที่มีรากฐานมาจากการออกกฎระเบียบเพื่อคุ้มครองและเยียวยาสิทธิเสรีภาพส่วนบุคคล จนถึงศตวรรษที่ 20 จึงเกิดแนวคิดรัฐสวัสดิการ กฎหมายคุ้มครองคนในสังคมที่อ่อนแอกว่า จัดสรรสิทธิ ทรัพยากรและผลประโยชน์ต่าง ๆ ให้เกิดสมดุลในสังคมโดยระบบตรวจสอบโดยศาลยุติธรรม แต่เมื่อวิวัฒนาการถึงจุดหนึ่งประชาคมโลกกลับลดการจัดระเบียบสังคมลงกลายเป็นการเปิดเสรี Deregulation แทน ประชาสังคมหรือกลุ่มประชาสังคมซึ่งหมายถึงกลุ่มคนที่รวมตัวกันเพื่อวัตถุประสงค์บางอย่างจึงเข้ามามีบทบาทแทน การจำกัดสิทธิเสรีภาพต้องเป็นไปโดยกฎหมายของรัฐเท่านั้น กฎหมายจารีตประเพณีจะจำกัดสิทธิของประชาชนไม่ได้ การป้องกันความเสียหายแทนการเยียวยาโดยระบบศาล จึงเป็นที่มาของแนวคิด “ประชาสังคม” หรือ civil society รัฐธรรมนูญให้ความสำคัญกับกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน ให้ผู้อยู่นอกเวทีอำนาจรัฐมีส่วนร่วมในการใช้อำนาจรัฐ เช่น การประชาพิจารณ์ สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคม การคุ้มครอง สิ่งแวดล้อม การคุ้มครองผู้บริโภค แต่อย่างไรก็ตาม กระบวนการดังกล่าว อาจสร้างปัญหาด้านการขัดแย้งผลประโยชน์ จึงควรทำอย่างไรให้ความขัดแย้งกลายเป็นการประนีประนอมไม่ลุกลามเป็นข้อพิพาท นิติรัฐชุดใหม่ ควรมีทางอื่นในการเยียวยานอกเหนือจากกระบวนการทางศาลที่อาจมีค่าใช้จ่ายในการดำเนินการ “ราคาของความยุติธรรม” จึงต้องมีสมดุลไม่ให้ถูกหรือแพงเกินไป นอกจากนั้นยังมีกลไกอื่นๆ เช่น ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ที่ให้ประชาชนเข้าถึงความยุติธรรมได้นอกเหนือจากกลไกกระบวนการยุติธรรม และท้ายที่สุดทำอย่างไรจึงจะให้ประชาสังคมมีธรรมาภิบาล คือมีส่วนร่วมและตรวจสอบได้ กล่าวโดยสรุปคือ นิติรัฐในศตวรรษที่ 21 จะต้องพัฒนาโดยอาศัยประชาสังคม รศ.ดร.โภคิน พลกุล ดร.โภคินได้อภิปรายนิติรัฐกับประชาสังคมในสามกรอบคือความหมาย การวางหลักประกันดุลยภาพของอำนาจและเสรีภาพ และการเข้าถึงและค่าใช้จ่าย แต่ละยุครัฐมหาอำนาจได้แผ่อาณาจักรนำกฎเกณฑ์การปกครองของคนเหนือรัฐที่อ่อนแอกว่า เพื่อแสวงหาทรัพยากรมาสร้างความมั่งคั่งให้แก่คน โลกาภิวัตน์ปัจจุบันมีระเบียบโลก เช่น WTO ที่ใช้เรื่องทรัพย์สินทางปัญญาในการจัดระเบียบเศรษฐกิจโลก ดังนั้นรัฐในโลกปัจจุบัน จึงต้องมีพันธมิตร เพื่อจะอยู่ได้ในนิติโลก รัฐธรรมนูญได้วางกลไกซึ่งเปรียบเสมือนการติดอาวุธให้ประชาชน กลไกแรกคือ การวางกรอบการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ของรัฐ กลไกที่สองคือ กฎหมายข้อมูลข่าวสารให้ประชาชนสามารถตรวจสอบความถูกต้องและเหตุผลของการใช้อำนาจรัฐ กลไกที่สามคือ การตรวจสอบระหว่างอำนาจทางการเมือง โดยแบ่งผู้บริหารออกเป็นสองกลุ่มคือ ฝ่ายบริหารที่ใช้อำนาจที่อยู่ภายใต้รัฐบาล กับฝ่ายที่ใช้อำนาจบริหารที่ไม่อยู่ใต้รัฐบาล ได้แก่ กกต. ป.ป.ช. และกลไกสุดท้าย คือ การตรวจสอบโดยระบบศาล ซึ่งมีถึง 4 ศาลด้วยกัน คือ ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง ศาลยุติธรรม และศาลทหาร ดร.โภคินได้กล่าวในตอนท้ายว่า แม้กระบวนการทางกฎหมายจะช้าและมีขั้นตอนมาก แต่ก็มีความแน่นอนและเป็นระบบ ประเด็นสำคัญคือต้องให้ประชาชนเข้าถึงกระบวนการยุติธรรมได้ โดยไม่ต้องมีทุนทรัพย์สูง ศ.ดร.สุรพล นิติไกรพจน์ ศ.ดร.สุพล กล่าวว่า นิติรัฐกับประชาสังคมอาจจะดูไกลตัว แต่ทุกรัฐที่ปกครองด้วยกฎหมายจะต้องมีหลักเกณฑ์การคุ้มครองสิทธิเสรีภาพเป็นลายลักษณ์อักษรที่ผ่านกระบวนการที่ชอบแล้ว ต้องมีรัฐธรรมนูญและหลักเกณฑ์การลำดับชั้นของกฎหมายต่าง ๆ ไม่ให้ขัดกัน และจะต้องมีระบบองค์กรวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจและสิทธิของประชาชนโดยระบบศาลที่ฝ่ายบริหารไม่สามารถจะแทรกแซงได้ รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้รับรองสิทธิการมีส่วนร่วมของประชาสังคมในทุก ๆ ระดับสังคมและองค์กรไว้ชัดเจนเป็นครั้งแรกโดยเพิ่มบทบาทของประชาสังคมในการตรวจสอบอำนาจรัฐ แต่การมีกลไกกฎหมายมากขึ้นอาจจะทำให้จุดมุ่งหมายเลือนไปทีละน้อยจนบางครั้งเจ้าหน้าที่ผู้ปฎิบัติอาจจะลืมวัตถุประสงค์ของกฎหมายทำให้กลายเป็นเรื่องเทคนิคมากขึ้น มีขั้นตอนมากขึ้น คนรับผิดชอบมากขึ้นคนคนทั่วไปคิดว่ากฎหมายไม่สามารถตอบสนองได้จึงเกิดประชาสังคมขึ้นมาตรวจสอบและเป็นปากเสียงให้ประชาชน ประเด็นกระบวนการมีส่วนร่วมจึงต้องบริหารจัดการภายใต้บริบทของกฎหมาย มีคำถามว่าสองสามปีมานี้มีการสร้างเป้าหมายให้ประชาชนพอใจและมีความสุขแต่ละเลยกลไกและกระบวนการตามกฎหมายหรือเปล่า การทำเช่นนี้เป็นประโยชน์จริงหรือในระยะยาว และเราจะมีรัฐที่ตอบสนองประชาชนโดยไม่ยึดมั่นในนิติรัฐหรือ จากนั้นจึงได้ยกตัวอย่าง กรณีประชาพิจารณ์ในปัจจุบันที่ทำให้มองว่ากฎหมายไม่สำคัญเท่าการทำให้เกิดประโยชน์สูงแก่ประชาชน แต่ในระยะยาวแล้วจะเป็นประโยชน์ที่แท้จริงหรือ ตราบใดที่ประเทศไทยยังปกครองแบบนิติรัฐ ใครควรจะเป็นผู้ชี้ว่าสิ่งใดคือประโยชน์ที่แท้จริงของประชาชน หากไม่มีนิติรัฐ สังคมไทยจะอยู่อย่างไร จะดำเนินไปในทิศทางอย่างไร ในรอบที่สอง ดร.อมร ได้กล่าวถึงบทบาทของนักวิชาการ ว่ามีความสำคัญในการแก้ไขระบบนิติรัฐที่ใช้ในปัจจุบัน ในขณะที่ดร.โภคินมีความเห็นว่าขณะนี้สถานการณ์กำลังดีขึ้น การจะให้กลไกและบุคคลเข้าใจบทบาทและทำงานร่วมกันได้ต้องอาศัยทุกภาคสังคม ประชาชนและนักวิชาการจะต้องชี้ปัญหาระยะยาว ติดความรู้ให้ประชาชน ขอร้องทุกคนให้อย่าเบื่อกลไกในปัจจุบัน ทำอย่างไรให้ประชาสังคมเป็นส่วนหนึ่งของอำนาจรัฐ นิติรัฐต้องไม่ตัดขาดจากสังคม และดร.สุพลได้เพิ่มเติมว่านิติรัฐนั้นใหญ่และมีขั้นตอนมากจึงน่าเบื่อและช้า เป็นสาเหตุให้เกิดแนวคิดประชานิยมมาทดแทน แต่ก็ต้องเคารพในกรอบของประชาสังคม ยึดมั่นในกรอบของนิติรัฐ โดยให้ข้อคิดทิ้งท้ายไว้ว่ารัฐอยู่ได้แม้ไม่มีนิติรัฐ ประชาสังคม และประชานิยม แต่หากไม่มีรัฐ นิติรัฐ ประชาสังคม และประชานิยม ก็จะไม่มีตัวตน (จากซ้าย) รศ.ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ และคุณนพดล เฮงเจริญ เลขาธิการสำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ (จากซ้าย) คุณอุดร ตันติสุนทร ส.ว.ตาก และศ.ดร.อักขราทร จุฬารัตน ประธานศาลปกครองสูงสุด (จากซ้าย) คุณอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ รองหัวหน้าพรรคประชาธิปัตย์ และศ.ดร.สุรพล นิติไกรพจน์ (จากซ้าย) คุณยศวดี บุณยเกียรติ ผู้อำนวยการร่วมสถาบันนโยบายศึกษา, รศ.ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์, ดร.ชาญชัย แสวงศักดิ์ เลขาธิการสำนักงานศาลปกครอง และคุณทิพย์พาพร ตันติสุนทร ผู้อำนวยการร่วมสถาบันนโยบายศึกษา การสัมมนาในวันนั้นมีผู้สนใจเข้าร่วมมากถึง 227 คน และผู้เข้าร่วมสัมมนาทุกคนได้รับหนังสือ “นิติรัฐกับประชาสังคม” ซึ่งรวบรวมบทสัมภาษณ์ของผู้ทรงคุณวุฒิ 9 ท่านคือ ดร.ชาญชัย แสวงศักดิ์ เลขาธิการสำนักงานศาลปกครอง ศ.ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์ เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา ศ.ดร.อักขราทร จุฬารัตน ประธานศาลปกครองสูงสุด ศ.ดร.สุรพล นิติไกรพจน์ คณบดีคณะนิติสาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ รศ.ดร.โภคิน พลกุล รองประธานศาลปกครองสูงสุด ศ.ดร.ชัยอนันต์ สมุทวณิช อดีตตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ คุณนพดล เฮงเจริญ เลขาธิการสำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ ศ.ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ อดีตเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฏีกา และศ.ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ เลขาธิการคณะรัฐมนตรี ผู้สนใจอ่านการถอดเทปการสัมมนาได้จาก http://www.pub-law.net/article/report_full01.html