สถาบันนโยบายศึกษา : Institute of Public Policy Studies (IPPS)

กฎหมายเศรษฐกิจบางฉบับที่ควรแก้ไข

ถอดความจากการสนทนา ระหว่าง ศ.ดร.สมศักดิ์ ชูโต ผอ.โครงการศึกษานโยบายสาธารณะ
สถาบันนโยบายศึกษา กับ ผส. ดร.พิชิต ลิขิตกิจสมบูรณ์
คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์
ทางสถานีวิทยุ อ.ส.ม.ท. เอ.เอ็ม. 1494 ออกอากาศวันที่ 23 พฤศจิกายน 2545

ปัจจุบันนี้มีประชาชนบางส่วนที่แบ่งออกเป็น 3 กลุ่มกำลังเคลื่อนไหวให้มีการยกเลิกกฎหมายเศรษฐกิจ 11 ฉบับที่ออกในรัฐบาลชุดที่แล้วของนายชวน หลีกภัย โดยให้เหตุผลว่าเป็นกฎหมายที่เอื้อประโยชน์ให้แก่ต่างชาติ หรือที่บางทีเรียกว่า กฎหมายขายชาติ 11 ฉบับ

ในขณะเดียวกันก็มีกลุ่มที่เรียกร้องให้ทบทวนปรับปรุงกฎหมายบางฉบับ แต่ไม่ใช่ต้องการให้ยกเลิกทั้งหมด ซึ่งในกรณีนี้ รัฐบาลนายกรัฐมนตรีทักษิณ ชินวัตร ก็ได้แต่งตั้งคณะกรรมการขึ้นมา 2 ชุด ทำหน้าที่พิจารณากฎหมายทั้ง 11 ฉบับในแง่มุมที่ต่างกัน คือชุดที่มีคุณมีชัย ฤชุพันธุ์ พิจารณาในแง่นกฎหมาย และชุดที่มีคุณพันธ์ศักดิ์ วิญญรัตน์ พิจารณาในแง่นผลกระทบต่อสังคมและเศรษฐกิจ

ก่อนจะพูดกันถึงกฎหมายทั้ง 11 ฉบับที่เป็นที่วิจารณ์กันมากนั้น จะต้องรู้ว่ากฎหมายทั้ง 11 ฉบับแบ่งเป็น 5 ประเภทคือ กฎหมายที่เกี่ยวกับการล้มละลาย (มี 5 ฉบับ) กฎหมายที่เกี่ยวกับที่ดิน (มี 3 ฉบับ) กฎหมายที่เกี่ยวกับการประกอบธุรกิจของคนต่างชาติ กฎหมายที่เปิดโอกาสให้มีการแปลงทรัพย์สินเป็นหุ้น และกฎหมายประกันสังคม

ที่มีของกฎหมายทั้ง 11 ฉบับคือเมื่อประเทศไทยประสบวิกฤติเศรษฐกิจในปี 2540 และขอรับความช่วยเหลือทางการเงินจากไอ.เอ็ม.เอฟ. เจ้าหนี้ได้ผลักดันให้รัฐบาลไทยออกกฎหมายทั้ง 11 ฉบับมาใช้ ซึ่งอาจจะเป็นสาเหตุให้มีผู้ไม่พอใจและต่อต้าน

แต่เมื่อนำกฎหมายแต่ละฉบับมาพิจารณาในรายละเอียดแล้วปรากฏว่ามีส่วนที่เป็นประโยชน์ต่อสังคมไทยโดยรวม และการเอื้อประโยชน์นั้นก็ไม่ได้เจาะจงว่าให้เอื้อประโยชน์แก่ต่างชาติโดยตรง ดังนั้นจึงไม่สามารถจะกล่าวเหมาว่ากฎหมายทั้ง 11 ฉบับเลวร้ายหรือสมควรให้ยกเลิกทั้งหมด

กฎหมายที่เกี่ยวกับการล้มละลาย 5 ฉบับนั้น มีหลักการเพื่อแก้ไขกระบวนการล้มละลายและการเจรจาต่อรองระหว่างเจ้าหนี้และลูกหนี้ให้รวดเร็วขึ้น

แต่เดิมนั้นกระบวนการล้มละลายยืดยาวและยืดเยื้อมาก อาจจะมีการฟ้องร้องกันนาน 5-10 ปี ระหว่างนั้นเจ้าหนี้ได้รับความเสียหายคือมีกรรมสิทธิ์ (ในหนี้) แต่ไม่สามารถจะเอาสิทธิมาเป็นของตนได้ ทำให้เกิดวิธีการนอกระบบคือข่มขู่ทวงหนี้หรือฆาตกรรมเจ้าหนี้หรือลูกหนี้ ทำให้ไทยมีอาชญากรรมเกี่ยวกับหนี้สูงมาก

การที่กระบวนการล้มละลายนานเป็นผลเสียต่อเศรษฐกิจเพราะไม่สามารถจะนำทุนทรัพย์ที่เป็นคดีมาใช้ได้ เนื่องจากต้องทิ้งไว้เช่นนั้นตลอดกระบวนการฟ้องร้อง ทำให้เกิดการสูญเปล่า กฎหมายในเรื่องการล้มละลายจึงควรจะมีความรวดเร็วและเป็นกลางต่อทั้งเจ้าหนี้และลูกหนี้ ยุติธรรมต่อทั้งสองฝ่าย

กฎหมายล้มละลายที่ดีจะต้องมีกระบวนการที่เร็วเพื่อให้ทุนทรัพย์ที่ติดคดีหลุดออกมานำไปทำประโยชน์ทางเศรษฐกิจได้ ซึ่งอาจจะเป็นประโยชน์ต่อส่วนรวมด้วย และจะต้องเปิดช่องให้เจ้าหนี้และลูกหนี้เจรจาตกลงกันได้โดยเร็ว พยายามให้มีการเจรจาปราณีประนอมกันในชั้นแรกโดยที่ฝ่ายลูกหนี้มีทางเลือกว่าตนเองมีศักยภาพสามารถจะฟื้นฟูธุรกิจได้และสามารถนำเงินมาใช้ให้เจ้าหนี้ได้ เมื่อลูกหนี้ไม่สามารถจะทำเช่นนี้จึงค่อยเข้าอยู่ในสภาวะล้มละลาย และเมื่อล้มละลายแล้วก็ให้สามารถพ้นจากสภาพการล้มละลายในเวลารวดเร็ว โดยมีเงื่อนไขที่เอื้อให้ลูกหนี้สามารถไปตั้งตัวใหม่ได้ และฝ่ายเจ้าหนี้เองก็มีทางเลือกว่าจะให้ลูกหนี้มีธุรกิจต่อไปเพื่อหาเงินมาใช้หนี้ หรือจะเข้าบังคับทรัพย์บังคับคดีเพื่อเอาทุนทรัพย์ไปทำประโยชน์อย่างอื่น

การแก้ไขกฎหมายล้มละลายให้มีประสิทธิภาพดังกล่าวจึงเป็นผลดีมากกว่าเสีย

ในเรื่องของกฎหมายที่เกี่ยวกับที่ดิน มีหลักให้คนต่างชาติเป็นเจ้าของอาคารชุดหรือคอนโดมิเนียมได้ทั้งหลัง เนื่องจากในเวลานั้นเกิดปัญหาวิกฤติอสังหาริมทรัพย์ล้นตลาด รัฐบาลขณะนั้นจึงพยายามแก้ปัญหาเฉพาะหน้าโดยอนุญาตให้คนต่างชาติเป็นเจ้าของเพิ่มได้ แต่ก็มีเงื่อนไขอื่น ๆ ประกอบด้วย

การจะแก้ไขกฎหมายในเรื่องนี้หรือไม่จึงเป็นเรื่องของนโยบายว่าต้องการจะให้เป็นอย่างไร

อีกฉบับในเรื่องการเช่าที่ดินของต่างชาติให้ทำสัญญาเช่าได้นาน 99 ปีจากเดิมสูงสุด 30 ปี ในเรื่องระยะเวลา 99 ปีนี้เป็นมาตรฐานสากลที่ประเทศต่าง ๆ ทั่วโลกใช้กันอยู่ แต่อย่างไรก็ตามยังมีเงื่อนไขอื่น ๆ ในการเช่าที่ต้องนำไปพิจารณาร่วมด้วย

กลุ่มที่ 3 คือเรื่องการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าวซึ่งออกกฎหมายมาแทนประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 2 มาตรา 281 ที่ใช้กันมาประมาณ 30-40 ปีมาแล้วซึ่งถือว่าล้าสมัย เป็นการจำกัดการลงทุนในหลาย ๆ วิชาชีพเนื่องจากสมัยนั้นยังไม่มีการพัฒนาอุตสาหกรรมหรือการค้ามาเช่นในปัจจุบัน ไม่มีเทคโนโลยีและการสื่อสารทันสมัย มีการติดต่อกับต่างชาติมากเช่นปัจจุบัน

กฎหมายใหม่จึงเปิดโอกาสให้คนต่างชาติเข้ามาทำธุรกิจมากขึ้น แต่อย่างไรก็ตามในแต่ละสาขาอาชีพก็มีขอบเขตให้ต่างชาติถือหุ้นได้ไม่เท่ากันซึ่งไม่มีสาขาอาชีพใดที่ให้ถือหุ้นได้ถึง 100 เปอร์เซ็นต์เลย และยังมีบางสาขาอาชีพที่เกี่ยวกับความมั่นคงของชาติและความมั่นคงทางเศรษฐกิจที่ยังสงวนไว้สำหรับคนไทยเท่านั้นต่อไป

จุดประสงค์ของการให้ต่างชาติเข้ามาทำธุรกิจมากขึ้นก็เพื่อเพิ่มสภาพการแข่งขันในธุรกิจไทย ถ้าเรามองย้อนหลังไปเมื่อ 20-30 ปีที่แล้ว ภาครัฐบาลไทยมีนโยบายคุ้มครองเศรษฐกิจและธุรกิจไทยห้ามการแข่งขั้นในแต่ละภาคธุรกิจเพื่อคุ้มครองผู้ทำธุรกิจเดิม แม้แต่ผู้ประกอบการรายใหม่ที่เป็นคนไทยก็ไม่สามารถจะมีได้ เกิดการผูกขาดในธุรกิจที่เรียกว่า “เสือนอนกิน” ขึ้น เกิดการสมคบกันตั้งราคาขาย จำกัดคุณภาพ จำกัดปริมาณสินค้า เจตนาในการออกกฎหมายฉบับนี้ก็เพื่อลดการผูกขาดและลดการสบคบในด้านการผลิตและราคา

การแก้ไขกฎหมายเรื่องนี้ให้เข้มงวดขึ้นโดยการลดสัดส่วนของผู้ถือหุ้นต่างชาติจึงไม่น่าจะกระทบเพียงแต่ว่ากฎหมายจะไม่มีผลย้อนหลัง เมื่อแก้ไขแล้วไม่สามารถจะไปบังคับสัดส่วนการถือหุ้นที่มีอยู่เดิมได้

กฎหมายกลุ่มที่ 4 คือเรื่องการแปลงทุนทรัพย์สินให้เป็นหุ้นแล้วนำหุ้นนั้นออกขายเพื่อให้รัฐวิสาหกิจเป็นบริษัทมหาชนซึ่งเป็นจุดมุ่งหมายของการออกกฎหมายฉบับนี้ก็เพื่อแก้ไขปัญหารัฐวิสาหกิจที่เรื้อรังมานานคือการผูกขาดทำให้ไม่มีประสิทธิภาพ ขาดทุน ทุจริตภายใน และแจกจ่ายผลประโยชน์ในหมู่ผู้บริหารและพนักงานอย่างถูกกฎหมายแต่ผู้บริโภคและประชาชนในประเทศเป็นผู้เสียหาย

การแก้ปัญหารัฐวิสาหกิจโดยการเพิ่มการแข่งขันและลดทุจริตทำมานานแล้ว แต่ยังมีอีกทางออกที่นักเศรษฐศาสตร์กลุ่มหนึ่งมองคือการแปรรูปให้เป็นเอกชน แล้วแบ่งออกเป็นสองกลุ่มหรือมากกว่านั้นให้เกิดการแข่งขัน เช่นธุรกิจโทรคมนาคม โทรศัพท์มือถือ โทรทัศน์ เป็นต้น

แต่ยังมีกลุ่มที่ไม่สามารถจะนำมาแข่งขันได้เนื่องด้วยเหตุผลและความมั่นคง เช่นสาธารณูปโภค น้ำประปา ไฟฟ้า โทรเลข พวกนี้ถ้าปล่อยให้แข่งขันแล้วจะลำบาก แม้จะแปรรูปไปแล้วก็ยังเกิดการผูกขาดโดยเอกชนผู้ผลิตรายใหญ่ต่อไป จึงอาจจะต้องใช้วิธีการตั้งคณะกรรมการอิสระขึ้นมาเพื่อควบคุมรัฐวิสาหกิจที่ยังผูกขาดเหล่านั้นให้ดำเนินธุรกิจต่อไป ในหลักการคือให้แยกผู้ควบคุมออกจากผู้ประกอบการ ไม่ให้มีผลประโยชน์ร่วมกัน คณะกรรมการควบคุมมีหน้าที่ควบคุมต้นทุน การใช้จ่าย การแจกผลประโยชน์ การตั้งราคาโดยยึดหลักเอาผลประโยชน์ของประชาชนผู้บริโภคทั้งประเทศเป็นที่ตั้ง

กลุ่มสุดท้ายคือกฎหมายเรื่องประกันสังคม ซึ่งเป็นเรื่องที่ไม่เกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ของต่างชาติเลย การปรับปรุงกฎหมายประกันสังคมเพื่อให้ครอบคลุมกว้างขวาง ให้สวัสดิการแก่ลูกจ้างมากขึ้นโดยเพิ่มเติมในส่วนของกองทุนบำเหน็จบำนาญจึงน่าจะเป็นผลดีมากกว่าข้อกล่าวหาว่าเป็นกฎหมายขายชาติ

ผู้ต่อต้านกฎหมายทั้ง 11 ฉบับจึงควรจะอ่านกฎหมายให้ละเอียดแต่ละฉบับ เพราะบางฉบับอาจจะเอื้อประโยชน์ต่างชาติจริง แต่หลายฉบับเป้นการพยายามแก้ไขปัญหาโดยเป้นกลางเพื่อให้ธุรกิจไทยปรับตัว

การยกเลิกกฎหมายทั้ง 11 ฉบับจึงเป็นการถอยหลัง แต่ควรที่จะแก้ไขปรับปรุงบางฉบับให้ดีขึ้นหรือมีช่องโหว่น้อยลง

คาดว่าผลการศึกษาของคณะกรรมการศึกษากฎหมาย 11 ฉบับทั้งสองคณะคงจะออกมาในทิศทางนี้ เนื่องจากผลจากการติดตามตัวเลขการฟ้องร้องตามกฎหมายล้มละลายปรากฏว่ามีกรณีที่เจ้าหนี้ต่างชาติฟ้องน้อยกว่าเจ้าหนี้ไทยด้วยกันมาก และเจ้าหนี้ส่วนใหญ่ก็เป็นธนาคารพาณิชย์หรือบรรษัทบริหารสินทรัพย์สถาบันการเงิน ของรัฐที่ดำเนินการเพื่อแก้ไขปัญหา NPL

ขอฝากไว้เป็นประเด็นสุดท้ายว่าปัญหาการถือครองที่ดินที่แท้จริงไม่ได้อยู่ที่ว่าต่างชาติเช่าได้ 99 ปี หากแต่อยู่ที่ทั่วประเทศไทยมีการถือครองที่ดินเพื่อเก็งกำไรมากมหาศาล มีการถือครองที่ดินเพื่อรอราคาดีแล้วจึงค่อยขาย เกิดการทิ้งเปล่าเกษตรกรไม่มีที่ทำกินไม่สามารถใช้ประโยชน์ได้

การแก้ไขปัญหาที่ดินจึงควรมองให้ถูกจุด เช่นเดียวกับปัญหารัฐวิสาหกิจที่ไม่ใช่การชูประเด็นว่าถ้าแปรรูปแล้วต่างชาติจะมาซื้อทำให้คนไทยสูญทรัพย์สิน การจับประเด็นผิดจะไม่สามารถแก้ไขปัญหาที่แท้จริงในสังคมไทยได้เลย

ความเป็นห่วงว่าต่างชาติจะได้ประโยชน์มีรากฐานมาจากการเปิดเศรษฐกิจเสรีและโลกาภิวัฒน์ซึ่งเป็นแนวโน้มที่ไม่สามารถจะหลีกเลี่ยงได้ ทางที่จะทำได้คือทำอย่างไรให้เราได้ประโยชน์มากที่สุดและเสียประโยชน์น้อยที่สุด ซึ่งต้องอาศัยความร่วมมือจากทั้งรัฐบาล ราชการและประชาชน