ข้อเสนอสำหรับกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในประเทศไทย การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเป็นมาตรการที่สำคัญประการหนึ่งที่มาตรา 59 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ.2540) ได้บัญญัติรับรองเอาไว้ จุดประสงค์สำคัญของกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนก็เพื่อเพิ่มบทบาทของภาคประชาชนในการดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ ที่มีผลกระทบต่อประชาชน อย่างไรก็ตามในขณะนี้การจัดทำประชาพิจารณ์หรือการรับฟังความคิดเห็นประชาชนนั้น ใช้รูปแบบที่กำหนดไว้ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะโดยวิธีประชาพิจารณ์ พ.ศ. 2539 ที่มาของการออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฉบับนี้ เนื่องจากเกิดความขัดแย้งระหว่างหน่วยงานของรัฐกับประชาชนชุมชนบ้านครัวที่ถูกแนวทางด่วนตัดผ่าน ความขัดแย้งดังกล่าวดำเนินนานมากว่า 4 ปี นักวิชาการ 2 คนคือคุณแก้วสรร-คุณขวัญสรวง อติโพธิ ได้เสนอแนวคิดให้นำรูปแบบการรับฟังความเห็นของประชาชนของต่างประเทศที่เรียกว่า “Public Hearing” มาใช้ มาตรการดังกล่าวให้ตั้งคณะกรรมการที่เป็นกลางขึ้นมาทำหน้าที่ไต่สวนหาข้อเท็จจริง โดยดำเนินการอย่างเปิดเผยต่อสาธารณชน และเสนอผลการไต่สวนให้รัฐบาลชี้ขาด พร้อมเหตุผลอย่างชัดเจนและครบถ้วน ข้อเสนอครั้งนั้นทำให้รัฐบาลของนายกรัฐมนตรีชวน หลีกภัยตั้งคณะกรรมการเฉพาะกิจขึ้นมา และแม้รัฐบาลจะมีมติแย้งกับความเห็นของคณะกรรมการก็ตาม แต่การรับฟังความคิดเห็นประชาชนก็เป็นที่ยอมรับกันว่าเป็นกลไกหนึ่งสามารถลดความขัดแย้งโดยสันติวิธีระหว่างภาครัฐกับประชาชนได้ ต่อมาในรัฐบาลของนายบรรหาร ศิลปอาชา ได้มีการตั้ง “คณะกรรมการปฏิรูปการเมือง” และตั้งอนุกรรมการพิจารณาปรับปรุงบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ ระเบียบ ข้อบังคับ คำสั่ง และวิธีปฏิบัติต่าง ๆ ที่เป็นอุปสรรคต่อการปฏิรูปการเมือง” ซึ่งคณะอนุกรรมการชุดนี้ได้จัดทำร่างระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการรับฟังความเห็นประชาชนโดยวิธีประชาพิจารณ์ ซึ่งได้ประกาศใช้ในวันที่ 3 กุมภาพันธ์ 2539 ระเบียบสำนักนายกฉบับนี้ได้ถูกนำไปใช้ในการจัดทำประชาพิจารณ์ 3 กรณีด้วยกันคือ ในเรื่องการร่างพระราชบัญญัติป่าชุมชน พ.ศ.... เมื่อวันที่ 15 22 และ 30 พฤษภาคม 2540 ในการทำประชาพิจารณ์โครงการโรงไฟฟ้าพลังงานถ่านหิน (บ่อนอก) เมื่อวันที่ 10-12 กันยายน 2542 และโครงการโรงไฟฟ้าพลังงานถ่านหิน (หินกรูด) เมื่อวันที่ 24-25 กุมภาพันธ์ 2543 ในการทำประชาพิจารณ์โครงการท่อส่งก๊าซธรรมชาติไทย-มาเลเซีย และโครงการโรงแยกก๊าซธรรมชาติไทย-มาเลเซีย เมื่อวันที่ 26 กรกฎาคม และ 21 ตุลาคม 2543 จากการศึกษาการจัดทำประชาพิจารณ์ทั้ง 3 กรณีดังกล่าวข้างต้นพบประเด็นปัญหาที่สำคัญ คือ ทุกโครงการที่รัฐจัดให้มีการทำประชาพิจารณ์นั้น รัฐบาลได้ตัดสินใจอนุมัติโครงการไปแล้ว ทำให้ประชาชนซึ่งเป็นผู้มีส่วนได้เสียกับโครงการเห็นว่า การจัดทำประชาพิจารณ์เป็นการดำเนินการทางพิธีการเพื่อเป็นข้ออ้างว่ารัฐได้จัดทำประชาพิจารณ์แล้ว ประชาชนจึงไม่ให้ความสำคัญแก่การจัดทำประชาพิจารณ์ของภาครัฐ หน่วยงานที่รับผิดชอบในการจัดทำประชาพิจารณ์ไม่ได้ให้ความสำคัญกับการประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนทราบว่าจะจัดให้มีการประชาพิจารณ์เรื่องใด ประเด็นใด และจะจัดประชาพิจารณ์ในวัน เวลา และสถานที่ใด อีกทั้งยังไม่เผยแพร่ข้อมูลเกี่ยวกับโครงการทั้งหมดรวมทั้งรายงานผลการศึกษา EIA ให้แก่ผู้มีส่วนได้เสียทราบอย่างตรงไปตรงมา ข้อมูลที่เผยแพร่ส่วนใหญ่เป็นเรื่องของการประชาสัมพันธ์โครงการซึ่งมีลักษณะตื้น ๆ และชี้ให้เห็นเฉพาะข้อดีของโครงการ ทำให้ฝ่ายคัดค้านขาดข้อมูลสำหรับการพิจารณาตรวจสอบก่อนที่จะเข้าร่วมประชุมประชาพิจารณ์ กลุ่มผู้คัดค้านไม่เชื่อมั่นในความเป็นกลางของคณะกรรมการประชาพิจารณ์เนื่องจากถูกเสนอชื่อโดยหน่วยงานเจ้าของโครงการ และแต่งตั้งโดยรัฐมนตรี หรือผู้ว่าราชการจังหวัด หรือผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร ไม่มีหลักเกณฑ์และวิธีการในการคัดเลือกผู้เข้าร่วมในการประชุมประชาพิจารณ์ จึงเป็นอำนาจของคณะกรรมการประชาพิจารณ์จะพิจารณาผู้เข้าร่วม ฝ่ายเลขานุการที่บริหารจัดการการทำประชาพิจารณ์ที่ผ่านมาใช้เจ้าหน้าที่จากหน่วยงานเจ้าของโครงการ ทำให้ทำงานไม่เต็มที่เนื่องจากมีภาระต้องทำงานประจำด้วย จึงทำให้การบริหารการจัดการประชาพิจารณ์ไม่เต็มที่และไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร การจัดทำประชาพิจารณ์ใช้งบประมาณมากและเป็นภาระของเจ้าของโครงการ หากไม่ได้จัดสรรไว้ล่วงหน้าจำต้องหางบสนับสนุนจากที่อื่น กลุ่มผู้คัดค้านไม่ยอมเข้าร่วมการประชาพิจารณ์ ทำให้ไม่ทราบรายละเอียดของโครงการและไม่สามารถแสดงความคิดเห็นให้กรรมการประชาพิจารณ์และผู้เกี่ยวข้องทราบได้ อีกทั้งไม่สามารถซักถามปัญหาที่ข้องใจได้อีกด้วย ผู้มีอำนาจตัดสินใจไม่ให้ความสำคัญของรายงานของคระกรรมการประชาพิจารณ์เท่าที่ควร การตัดสินใจตรงข้ามกับข้อเสนอของรายงาน และไม่ให้เหตุผลประกอบการตัดสินใจ หลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ได้มีการร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ..... ซึ่งมีสาระสำคัญคือ ให้หน่วยงานของรัฐจัดทำประชาพิจารณ์ก่อนดำเนินโครงการของรัฐได้ หากโครงการนั้นมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิตหรือส่วนได้เสียสำคัญเกี่ยวกับประชาชนหรือชุมชนท้องถิ่น ในกรณีที่รัฐไม่จัด ผู้มีสิทธิแสดงความคิดเห็นสามารถเรียกร้องให้หน่วยงานของรัฐจัดได้โดยการเข้าชื่อไม่น้อยกว่าพันคน หรือยื่นคำร้องต่อคณะกรรมการที่ปรึกษาว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นประชาชน ให้ตั้งคณะกรรมการที่ปรึกษาว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นประชาชน และคณะกรรมการประชาพิจารณ์ โดยมีอำนาจหน้าที่ตามกำหนดไว้ในกฎหมาย ทั้งผู้เกี่ยวข้องและผู้สนใจทั่วไปมีสิทธิเข้าร่วมกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน การทำประชาพิจารณ์ต้องทำโดยเปิดเผย ปิดประกาศราย ละเอียดของโครงการไว้ล่วงหน้าไม่น้อยกว่า 30 วัน ในวันทำประชาพิจารณ์ให้ผู้แทนหน่วยงานของรัฐแถลงข้อเท็จจริงและความเห็น แล้วให้ผู้ชำนาญการหรือที่ปรึกษาแถลง แล้วจึงให้ผู้มีสิทธิแสดงความคิดเห็นแถลง จากนั้นคณะกรรมการประชาพิจารณ์จึงซักถามและให้ทั้งสองฝ่ายเสนอพยานหลักฐานเพิ่มเติม คณะกรรมการประชาพิจารณ์ต้องทำรายงานซึ่งมีข้อสรุปและข้อสังเกตเสนอต่อหน่วยงานของรัฐเจ้าของโครงการ เมื่อเจ้าของโครงการพิจารณาแล้วให้ประกาศผลการตัดสินใจพร้อมเหตุผลให้ประชาชนทราบโดยเปิดเผย และส่งรายงานให้คณะกรรมการที่ปรึกษาฯ ทราบด้วย ในกรณีประชาชนไม่เห็นด้วยกับผลการตัดสิน สามารถเข้าชื่อ (ไม่น้อยกว่าพันคน) อุทธรณ์ ต่อกรรมการที่ปรึกษาภายใน 15 วัน ผลจากการทำประชาพิจารณ์ให้ใช้เป็นแนวทางหรือข้อมูลประกอบการตัดสินใจในการดำเนินงานตามโครงการของรัฐ แต่ทั้งนี้ไม่ว่ารัฐจะตัดสินใจดำเนิน การตามผลที่ได้จากการทำประชาพิจารณ์หรือไม่ ให้หน่วยงานรัฐรับข้อสรุปและข้อเสนอแนะจากการทำประชาพิจารณ์นั้นไปพิจารณาด้วย จากการเปรียบเทียบเนื้อหาสาระระหว่างระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะโดยวิธีประชาพิจารณ์ พ.ศ. 2539 กับร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นประชาชน พ.ศ..... แล้ว จะเห็นว่าแม้ “หลักการ” และ “สาระ” จะค่อนข้างคล้ายคลึงกัน แต่มีข้อแตกต่างกันอยู่คือสองประการซึ่งเป็นข้อดีกว่าของร่างกฎหมายฉบับนี้ คือ ร่างกฎหมายกำหนดว่าหน่วยงานของรัฐอาจจัดให้มีการทำประชาพิจารณ์ ก่อน ที่จะมีการดำเนินโครงการได้ ร่างกฎหมายให้สิทธิแก่ประชาชนในการร้องขอให้มีการทำประชาพิจารณ์ แต่อย่างไรก็ตามร่างกฎหมายฉบับนี้ก็ยังมีข้อบกพร่องหรือข้อเสียอยู่อีกสองประการ คือ ความไม่เป็นอิสระของหน่วยงานที่ทำหน้าที่ดูแลรับฟังความคิดเห็นของประชาชน เนื่องจากกรรมการที่ปรึกษาประกอบด้วยกรรมการโดยตำแหน่งซึ่งเป็นนักการเมืองและข้าราชการระดับสูงถึง 7 คน ส่วนที่เหลืออีกไม่เกิน 7 คนนั้นแม้จะเป็นผู้ทรงคุณวุฒิแต่ก็แต่งตั้งโดยนายกรัฐมนตรี อีกทั้งยังกำหนดให้นายกรัฐมนตรีเป็นประธานกรรมการ ในขณะที่กรรมการประชาพิจารณ์จำนวนไม่เกิน 11 คนก็แต่งตั้งโดยหน่วยงานเจ้าของโครงการ แม้จะกำหนดให้ 3 คนในนั้นต้องไม่เป็นบุคลากรของหน่วยงานเจ้าของโครงการก็ตาม การให้ประชาชนสามารถเข้าชื่อร้องขอให้มีการทำประชาพิจารณ์อาจเป็นข้อเสียได้หากหน่วยงานเจ้าของโครงการจะเลือกวิธี “รอ” จนกว่าจะมีการร้องขอให้ทำประชาพิจารณ์ และจะทำให้กระบวนการต่างๆ ยุ่งยากมากขึ้นเนื่องจากประชาชนไม่พอใจ จากการพิจารณาถึงข้อเสียดังกล่าว จึงเสนอให้แก้ไขปรับปรุงร่างกฎหมายฉบับนี้ใน 2 ประการ คือ ให้องค์ประกอบและวิธีการได้มาซึ่งคณะกรรมการที่ปรึกษา ฯ และคณะกรรมการประชาพิจารณ์มีความเป็นอิสระ ปลอดจากการเมือง และไม่สมควรที่นายกรัฐมนตรีจะเป็นประธานกรรมการที่ปรึกษาฯ กำหนดประเภท และหรือขนาดของโครงการของรัฐที่ ต้อง ทำประชาพิจารณ์