สถาบันนโยบายศึกษา : Institute of Public Policy Studies (IPPS)

ยกระดับคุณภาพเลือกตั้งไทย : องค์กรจัดการเลือกตั้ง

สมชาติ เจศรีชัย

      ในการเลือกตั้งของประเทศที่ปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตย กลไกที่สำคัญประการหนึ่งก็คือองค์กรจัดการเลือกตั้ง (Election Management Body : EMB ) สำหรับประเทศไทยมีการเปลี่ยนองค์กรจัดการเลือกตั้งจากกระทรวงมหาดไทยที่เป็นฝ่ายบริหาร ซึ่งเป็นการขัดกับหลักความเป็นอิสระ เป็นกลาง และการตรวจสอบ มาเป็น “คณะกรรมการการเลือกตั้ง : กกต.)” มีฐานะเป็นองค์กรอิสระในปี 2540 ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 โดยมีโครงสร้างประกอบด้วยกรรมการจำนวน 5 คนที่มาจากคณะกรรมการสรรหา และเห็นชอบโดยที่ประชุมวุฒิสภา มีอำนาจหน้าที่หลักในการควบคุม กำกับ ดำเนินการจัดหรือจัดให้มีการเลือกตั้ง ทั้งการเลือกตั้งระดับชาติ (ส.ส. และ ส.ว.) และการเลือกตั้งท้องถิ่น มีการแต่งตั้งคณะกรรมการการเลือกตั้งประจำจังหวัดพร้อมทั้งมอบหมายภารกิจในการควบคุม กำกับดูแลและดำเนินการจัดการเลือกตั้งระดับชาติ และมีหน้าที่เกี่ยวกับการควบคุม กำกับ และจัดให้มีการเลือกตั้งท้องถิ่น โดยเฉพาะการให้ความเห็นเกี่ยวกับการทุจริตเลือกตั้งก่อนส่งผลให้คณะกรรมการการเลือกตั้งประกาศผลการเลือกตั้ง

      รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 โครงสร้างและองค์ประกอบของคณะกรรมการการเลือกตั้งยังคงเป็นเช่นเดิม แต่มีการเปลี่ยนแปลงบทบาทและอำนาจหน้าที่ของ กกต. บางประการ อาทิ กรณีที่มีเหตุเกี่ยวกับการสิ้นสุดความเป็นรัฐมนตรี ส.ส. หรือ ส.ว. ให้ส่งศาลรัฐธรรมนูญพิจารณา การเป็นหน่วยงานหลักในการสรรหาสมาชิกวุฒิสภา ฯลฯ เป็นต้น อย่างไรก็ดี ในห้วงเวลาที่ผ่านมาการปฏิบัติหน้าที่ของ กกต. ชุดที่สองในการปราบปรามการทุจริตเลือกตั้งอ่อนตัวลงไป กกต.ได้ถูกฝ่ายการเมืองเข้าแทรกแซงในทุกระดับตั้งแต่การสรรหา กกต.กลาง และระดับจังหวัด รวมทั้งการแทรกแซงในกระบวนการสืบสวนสอบสวนและวินิจฉัยซึ่งทำให้ประสิทธิผลในการปฏิบัติงานของ กกต.ไม่เป็นไปตามที่สังคมคาดหวัง เกิดวิกฤติศรัทธาจากประชาชน ¹

      การปฏิรูปองค์กรจัดการเลือกตั้งเสียใหม่จึงเป็นงานที่คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญต้องมีการศึกษาวิเคราะห์โครงสร้าง พันธกิจและอำนาจหน้าที่ของ กกต. เสียใหม่ เนื่องจากเห็นว่าคณะกรรมการการเลือกตั้งยังทำงานไม่เป็นไปในรูปของคณะกรรมการ มีการแบ่งงานเป็นห้าด้านเท่ากับจำนวนกรรมการ ดังนั้น เมื่อคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญขึ้นมาใหม่จึงได้พิจาณาเพิ่มองค์ประกอบของคณะกรรมการการเลือกตั้งเสียใหม่ให้ประกอบด้วยกรรมการจำนวนเจ็ดคนซึ่งพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งตามคำแนะนำของวุฒิสภา เป็นผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญในสาขาวิชาการต่างๆ มาจากคณะกรรมการสรรหาจำนวนห้าคน และผู้มีความรู้ ความเชี่ยวชาญ และประสบการณ์ด้านกฎหมาย มีความซื่อสัตย์สุจริตเป็นที่ประจักษ์ซึ่งได้รับการคัดเลือกจากที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา จำนวนสองคน
      ประเด็นที่มีการถกเถียงอีกก็คือ คณะกรรมการการเลือกตั้งประจำจังหวัด เพราะในช่วงเวลาตลอด 17 ปีมีคณะกรรมการการเลือกตั้งได้มีการสรรหาและแต่งตั้งคณะกรรมการการเลือกตั้งประจำจังหวัด และมีอำนาจหน้าที่บางประการในการเลือกตั้งระดับท้องถิ่น ข้อเท็จจริงที่ผ่านมา กกต. จังหวัดมีบทบาทหน้าที่ไม่มากนัก แม้แต่การเลือกตั้งระดับท้องถิ่นกฎหมายกำหนด กกต. ทำหน้าที่กำกับดูแล และมอบหมายให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นผู้ดำเนินการจัดการเลือกตั้งในรูปของ “คณะกรรมการการเลือกตั้งประจำองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” กกต.จังหวัด มีหน้าที่บางประการในการเลือกตั้งท้องถิ่น อาทิ แต่งตั้งหัวหน้าพนักงานส่วนท้องถิ่นเป็นผู้อำนวยการการเลือกตั้งประจำองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และแต่งตั้งคณะกรรมการการเลือกตั้งประจำองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น งานสืบสวนสอบสวนเป็นอำนาจการดำเนินการของ กกต. โดยคณะอนุกรรมการสืบสวนสอบสวน ปัญหาของ กกต.จังหวัด ที่สำคัญคือ การแทรกแซงในการสรรหาและการปฏิบัติหน้าที่ของ กกต.จังหวัด ในการพิจารณาความสุจริตและเที่ยงธรรมในการเลือกตั้งท้องถิ่น เนื่องจากมีข้อกล่าวหา กกต.จังหวัดว่าสามารถเปลี่ยนแปลงคำวินิจฉัยในสำนวนการสอบสวนเรื่องร้องคดค้านการเลือกตั้งได้ จากงานวิจัยของพิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต พบว่า มีความไม่เป็นกลางและไม่เที่ยงธรรมของ กกต.จังหวัด เพราะว่า กกต. จังหวัด เกือบทุกจังหวัดมีองค์ประกอบส่วนใหญ่เป็นข้าราชการประจำซึ่งอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาและอิทธิพลของนักการเมือง จึงทำ ให้มีการปฏิบัติหน้าที่ในลักษณะที่ฝักใฝ่ฝ่ายการเมืองที่อยู่ในอำนาจรัฐ รวมทั้งนักการเมืองที่ไม่มีตำแหน่งใน อำนาจรัฐแต่มีอิทธิพลในท้องถิ่น อีกทั้ง สนง. กกต.จังหวัด กลายเป็นแหล่งของการใช้อำนาจหน้าที่เพื่อแสวงหา ประโยชน์ในรูปแบบต่างๆ เช่น การวินิจฉัยขั้นต้นเพื่อให้ใบเหลืองและใบแดง²

      งานส่วนใหญ่ที่ กกต.จังหวัด ทำ เป็นการรณรงค์ ส่งเสริม และเผยแพร่ประชาธิปไตย ซึ่งสำนักงาน กกต.จังหวัด ทำเองได้ งานเลือกตั้งท้องถิ่น สามารถมอบหมายงานให้หน่วยงานหรือองค์คณะบุคคลอื่นทำงานแทน กกต.จังหวัด ได้ งานเลือกตั้ง ส.ส. และการได้มาซึ่ง ส.ว. เป็นงานเฉพาะกิจเกิดขึ้นเฉพาะบางช่วง และเป็นอำนาจหน้าที่โดยเฉพาะของ “คณะกรรมการการเลือกตั้งประจำเขตเลือกตั้ง หรือ กกต.เขตเลือกตั้ง” หรือ “คณะกรรมการเพื่อการให้ได้มาซึ่ง ส.ว. ประจำจังหวัด” กกต.จังหวัด จึงมิได้มีหน้าที่จัดการเลือกตั้งหรือการให้ได้มาแต่อย่างใด

       การออกแบบให้คณะกรรมการการเลือกตั้งทำหน้าที่เป็นผู้วางกฎ ระเบียบ และควบคุม กำกับ ตรวจสอบ หรือ Regulator ได้แก่ การจัดหรือดำเนินการให้มีการจัดการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร การเลือกสมาชิกวุฒิสภา การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น และการออกเสียงประชามติ ควบคุมดูแลการเลือกตั้งและการเลือก ส.ว.การสั่งระงับ ยับยั้ง แก้ไขเปลี่ยนแปลงหรือยกเลิกการเลือกตั้ง หรือการเลือก ส.ว. หรือการออกเสียงประชามติ และสั่งให้ดำเนินการเลือกตั้ง เลือก หรือออกเสียงประชามติ สั่งระงับการใช้สิทธิสมัครรับเลือกตั้งของผู้สมัครรับเลือกตั้งหรือผู้สมัครรับเลือก ส.ว. ไว้เป็นการชั่วคราวเป็นระยะเวลาไม่เกินหนึ่งปี เมื่อมีหลักฐานอันควรเชื่อได้ว่าผู้นั้นกระทำการหรือรู้เห็น กับการกระทำของบุคคลอื่น ที่มีลักษณะเป็นการทุจริต หรือทำให้การเลือกตั้งหรือการเลือกมิได้เป็นไปโดยสุจริตหรือเที่ยงธรรม รวมทั้งดูแลการดำเนินงานของพรรคการเมืองให้เป็นไปตามกฎหมาย จึงเป็นหลักการที่สำคัญที่ต้องมีการปรับเปลี่ยนบทบาทและหน้าที่ของ กกต.และสำนักงาน กกต. รวมตลอดไปจนถึงการมีพนักงานจำนวนมากที่ไม่จำเป็นต้องทำงานในลักษณะปฏิบัติการ (Operator) นั่นหมายถึงการลดทอนอัตรากำลังให้เหมาะสมกับภารกิจที่เปลี่ยนแปลงไปด้วย

-----------------------------------------------------
¹พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต รายงานวิจัย เรื่อง “ปัญหาและโอกาสในกระบวนการสร้างความเป็นสถาบันขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ: กรณีศึกษาคณะกรรมการการเลือกตั้ง”.สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย (สกว.), 30 กันยายน 2558.

²รศ.ดร.พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต เรื่อง “ปัญหาและโอกาสในกระบวนการสร้างความเป็นสถาบันขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ: กรณีศึกษาคณะกรรมการการเลือกตั้ง”

From : http://www.fpps.or.th