สถาบันนโยบายศึกษา : Institute of Public Policy Studies (IPPS)

สิทธิความเป็นเจ้าของในทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ข้อเสนอต่อคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ

      ในช่วงต้นปี นับแต่เดือนมกราคม ถึง มีนาคม ถือเป็นช่วงของการรับฟังคำชี้แนะ ท้วงติง ที่มีต่อร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งคณะกรรมการร่างฯ ก็ค่อยๆ ทำความชี้แจง ตอบข้อกังวลออกมาเป็นระยะ หลังจากที่ได้เผยโฉมตัวร่างออกมา และก็ในช่วงเวลานี้เองที่ผู้สนใจ กลุ่มบุคคล หรือองค์กรทั้งภาครัฐเอง และภาคประชาสังคม ที่ติดตามเนื้อหารัฐธรรมนูญก็ยังคงทยอยส่งข้อเสนอให้อยู่อย่างต่อเนื่อง แม้สิ้นเดือนกุมภาพันธ์นี้ จะปิดรับข้อคิดเห็นจากสังคมแล้ว เพื่อที่คณะกรรมการร่างฯ จะได้นำไปประมวลข้อคิดเห็นทั้งหลาย แก้ไขปรับปรุง ทำให้เสร็จภายในเดือนมีนาคมที่จะถึงนี้ แต่ก็เป็นที่เชื่อได้ว่า ข้อเสนอจากสังคมก็คงจะพอมีอยู่บ้างในช่วงนี้

      ด้วยตระหนักถึงการมีส่วนร่วมกับรัฐในการกำหนดชะตากรรมของบ้านเมือง สถาบันนโยบายศึกษา โดยการสนับสนุนของมูลนิธิคอนราด อาเดนาวร์ ก็ได้จัดทำข้อเสนอด้านการปฏิรูปการศึกษาด้วยการจัดการศึกษาเพื่อสร้างพลเมืองไปแล้ว เมื่อวันที่ 8 มกราคม 2559 ซึ่งได้มอบให้กับ ดร.อมร วาณิชวิวัฒน์โฆษกกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ที่อาคารรัฐสภา

      และตั้งแต่ต้นปี จากเดือนมกราคม ถึงกุมภาพันธ์ สถาบันฯ ก็เดินหน้าต่อเพื่อจัดทำข้อเสนอด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ซึ่งแนวคิดการจัดทำข้อเสนอด้านนี้นั้น เป็นผลมาจากการที่สถาบันฯ ได้มีการจัดเวทีเสวนาด้านสิ่งแวดล้อม กับสภาวะโลกร้อน ถึง 8 ครั้ง เมื่อปีที่ผ่านมา ซึ่งในทุกครั้งได้มีข้อสรุปที่สอดคล้องต้องกันว่า ปัญหาเรื่องทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมของประเทศไทย เกิดจากการผูกขาดการบริหารจัดการของภาครัฐ ที่ยังขาดชุดความรู้เชิงพื้นที่ และความต้องการที่แท้จริงของประชาชน ซึ่งสะท้อนได้จากการที่โครงการของรัฐในทุกๆ พื้นที่ได้ละเลยการมีส่วนร่วมของประชาชนผู้เป็นเจ้าของทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ซึ่งเขาควรเป็นผู้ที่มีสิทธิในการแสดงความเป็นเจ้าของต่อการบริหารจัดการให้เกิดประโยชน์ร่วมสูงสุดต่อสาธารณะ จากเหตุผลนี้จึงได้มีการจัดเวทีเสวนาในประเด็นสิทธิในความเป็นเจ้าของทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมอย่างจริงจัง ต่อเนื่อง 3 ครั้ง ซึ่งสนับสนุนโดยมูลนิธิคอนราด อาเดนาวร์ ในทุกครั้ง คือ วันที่ 20 มกราคม 2559 จัดร่วมกับมหาวิทยาลัยศิลปากร วิทยาเขตสารสนเทศเพชรบุรี โดยมีอาจารย์รชกร วชิรสิโรดม คณะวิทยาการจัดการ เป็นผู้ดำเนินรายการ และ รศ.ตระกูล มีชัย เป็นวิทยากรนำเสวนา ครั้งที่ 2 วันที่ 14 กุมภาพันธ์ 2559 ร่วมกับ สภาพัฒนาการเมือง และมูลนิธิส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น จัดที่ห้องประชุมสำนักงานส่งเสริมการศึกษานอกระบบและการศึกษาตามอัธยาศัย (กศน.) จังหวัดตาก โดยมี รศ.ตระกูล มีชัย นำการเสวนา คุณทิพย์พาพร ตันติสุนทร เป็นผู้ดำเนินรายการ และครั้งที่ 3 วันที่ 25 กุมภาพันธ์ 2559 จัดที่โรงแรมรามาการ์เด้นส์ กรุงเทพมหานคร นำการเสวนาโดย ศ.ดร.ปริญญา นุตาลัย และคุณเชิดชอ เชื้อสมบูรณ์ และคุณทิพย์พาพร ตันติสุนทร เป็นผู้ดำเนินรายการ

      การจัดเสวนาทางการเมือง เพื่อจัดทำข้อเสนอต่อการร่างรัฐธรรมนูญด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมทั้ง 3 ครั้งนี้ ก็ได้มีการหยิบยกประเด็นเรื่อง “ความเป็นเจ้าของ” ซึ่งบอกถึงการ “มีสิทธิ” ในทรัพยากรธรรมชาติในประเทศ มาสู่การถกเถียงเพื่อสร้างความรู้และความเข้าใจให้มีความชัดเจนยิ่งขึ้น ทั้งในทางวิชาการ กฎหมาย และสังคมวิทยา

      ดังเช่น คุณสุมล สุตะวิริยะวัฒน์ อดีตวุฒิสมาชิก จังหวัดเพชรบุรี ได้เน้นย้ำในการเสวนาที่มหาวิทยาลัยศิลปากร วิทยาเขตสารสนเทศเพชรบุรี ว่า “ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมทุกประเภท ต้องเป็นสมบัติของชาติและประชาชน โดยให้ประชาชนมีสิทธิในการจัดการและการวางแผน” กฎหมายจึงต้องบัญญัติให้การรับรองให้เกิดสิทธิดังกล่าวนี้ บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ ก็ต้องสร้างหลักประกันในสิทธิของประชาชนที่จะดูแล ปกป้อง และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติได้อย่างยั่งยืนด้วย ไม่ใช่ปล่อยให้รัฐใช้ประโยชน์และจัดการฝ่ายเดียว

       คุณบุญเลิศ แป้นพัฒน์ สมาชิกสภาพัฒนาการเมือง จังหวัดตาก ได้กล่าวในงานเสวนาเรื่องเดียวกันที่จังหวัดตาก ว่า การที่จังหวัดตากมีพื้นที่มากเป็นอันดับสามของประเทศ นั่นหมายถึงการมีพื้นที่ที่ต้องการให้ชุมชนได้เข้ามาจัดการด้วยกันเอง ทุกคนในพื้นที่ควรได้สิทธิของความเป็นเจ้าของพื้นที่ ได้ดูแลจัดการได้ มิเช่นนั้น ก็จะเป็นของคนนอกพื้นที่เข้ามาสร้างประโยชน์แล้วสร้างความเสียหาย ส่วนราชการก็ไม่สามารถแก้ปัญหาตามทันได้

      การจัดเสวนาครั้งล่าสุด ที่กรุงเทพมหานคร ศ.ดร.ปริญญา นุตาลัย ได้เน้นย้ำความจำเป็นเรื่องการเป็นเจ้าของสิทธิในทรัพยากรธรรมชาติ ที่เป็นของประชาชนชาวไทย เพราะการเป็นเจ้าของคือการมีสิทธิในการใช้และการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาตินั่นเอง แต่รัฐธรรมนูญไม่ได้ให้สิทธินี้แก่ประชาชน

      บทสรุปดังกล่าวข้างต้น นำสู่ข้อเสนอการร่างรัฐธรรมนูญด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม จากการมีส่วนร่วมและริเริ่มจากภาคประชาชน ให้คณะกรรมการร่างฯ ได้รับฟังและพิจารณา เพื่อเป็นข้อมูลประกอบการจัดทำร่างในแนวทางประชาธิปไตย ที่เกิดจากการร่วมคิด ร่วมกำหนดจากประชาชนทุกภาคส่วนผู้เป็นเจ้าของประเด็น และเจ้าของประเทศเป็นสำคัญ

      การเสวนาทั้ง 3 ครั้งนี้ ได้ให้ข้อสังเกตจากตัวร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ที่เผยแพร่ฉบับร่างเบื้องต้น ณ วันศุกร์ที่ 29 มกราคม 2559 ในประเด็นด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมตามที่ระบุไว้ในมาตรา 53 และ มาตรา 54 ให้เป็น “หน้าที่ของรัฐ” เท่านั้น ซึ่งมีสาระดังนี้คือ

รัฐต้องคุ้มครองและบำรุงรักษาทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม และความหลากหลายทางชีวภาพให้เกิดประโยชน์อย่างยั่งยืน โดยต้องสอดคล้องกับหลักการมีส่วนร่วมของประชาชน และหลักการกระจายอำนาจ (สิทธิมีส่วนร่วมของประชาชนเดิม)
ในการใช้ประโยชน์ทรัพยากรธรรมชาติ ไม่ว่าในทางใด รัฐต้องระมัดระวังให้เกิดผลกระทบต่อประชาชน ชุมชน สิ่งแวดล้อม และความหลากหลายทางชีวภาพน้อยที่สุด และถ้าเกิดผลกระทบขึ้น รัฐต้องเยียวยาความเดือดร้อนหรือความเสียหายให้แก่ประชาชนหรือชุมชนที่ได้รับผลกระทบอย่างเป็นธรรมและโดยไม่ชักช้า (สิทธิมีส่วนร่วมของประชาชนเดิม)
ในการดำเนินการต่างๆ ของรัฐ ถ้าการนั้นอาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อความสงบสุข วิถีชีวิต หรือสุขภาพของประชาชนหรือชุมชน หรือสิ่งแวดล้อม รัฐต้องดำเนินการให้ประชาชนที่เกี่ยวข้องมีส่วนร่วมและต้องรับฟังความคิดเห็นของประชาชนที่เกี่ยวข้องนั้น เพื่อนำมาประกอบการพิจารณาด้วย ตามวิธีการที่กฎหมายบัญญัติ (สิทธิมีส่วนร่วมของประชาชนเดิม)

      จากข้อความทั้งสองมาตรานี้ จึงนำไปสู่การอภิปรายอย่างกว้างขวาง และมีข้อพิจารณาให้กับคณะกรรมการร่างฯ ได้คำนึงถึงสาระสำคัญสูงสุด คือ การที่ประชาชนขาดสิทธิในการเป็นเจ้าของ และไม่มีอะไรมาประกันรับรองการมีสิทธิในทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมได้ หากไม่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญ

      ปัญหาของการใช้ทรัพยากรที่รัฐเป็นผู้จัดการในอดีต สร้างผลกระทบในหลายเรื่อง ทั้งอากาศเสีย น้ำเสีย น้ำท่วม การบุกรุกและการตัดไม้ทำลายป่า ทั้งหมดนี้เกิดจากการใช้ทรัพยากรที่ไม่มีผู้มีกรรมสิทธิ์หรือสิทธิในความเป็นเจ้าของอย่างชัดเจน และประชาชนไม่มีต้นทุนในการเข้าถึงทรัพยากร ส่งผลทำให้การใช้ทรัพยากรนั้นเป็นไปอย่างฟุ่มเฟือย และขาดประสิทธิภาพ แหล่งทรัพยากรทรุดโทรม เพราะขาดการบำรุงรักษาทำให้เกิดปัญหาการขาดแคลน จนนำไปสู่ความขัดแย้งในการจัดการทรัพยากร โดยเฉพาะความขัดแย้งเนื่องจากความต้องการทรัพยากรระหว่างภาคเศรษฐกิจต่างๆ ซึ่งที่ผ่านมา การจัดการทรัพยากรเป็นบทบาทที่ผูกขาดโดยรัฐที่ขาดความเข้าใจในการบริหารจัดการที่สนองความต้องการของประชาชนหมู่มาก และแม้รัฐควรมีบทบาทในด้านนี้ แต่บทเรียนของการจัดการทรัพยากรของภาครัฐแต่โดยลำพัง พบว่า การจัดการทรัพยากรมีการสูญเสียและไม่สนองตอบความต้องการพื้นฐานของประชาชนผู้เป็นเจ้าของที่อยู่ในความหลากหลายของพื้นที่ ขาดการมีส่วนร่วมกับประชาชน และภาครัฐก็ไม่มีกำลังที่เพียงพอกับการควบคุมการใช้ทรัพยากร จึงทำให้การใช้ทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัดไม่ประหยัดและไม่มีประสิทธิภาพ

      การกำหนดนิยามและการมีสิทธิและความรับผิดชอบในการใช้ทรัพยากร เพื่อให้เป็นสิทธิขั้นพื้นฐานที่กำหนดขึ้นเพื่อเป็นหลักประกันว่า ประชาชนไทยทุกคนจะสามารถใช้สิทธิในการเข้าถึงการใช้ทรัพยากรและเข้าร่วมการวางแผน การจัดการ เพื่อประโยชน์ร่วมกันให้เกิดขึ้นเป็นจริงได้

      การร่างรัฐธรรมนูญ จึงต้องแสดงเจตนารมณ์ในเรื่องศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิ เสรีภาพ ของประชาชนให้ได้รับการคุ้มครองที่จะมีสิทธิ มีเสียงในความเป็นเจ้าของแผ่นดิน และเป็นหุ้นส่วนในทรัพยากรธรรมชาติในประเทศ ซึ่งแนวคิดนี้มีความจำเป็นที่จะบรรจุไว้เป็นหลักการและมีความเป็นสากลในการผดุงคุณค่าและศักดิ์ศรีในการแสดงออกของผู้เป็นเจ้าของอธิปไตย ให้ปรากฏเป็นสัญญาประชาคมที่มั่นคง

      รัฐธรรมนูญจึงต้องระบุความเป็นเจ้าของสิทธิในทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมให้เป็นของประชาชน รวมถึงเป็นสิทธิของชุมชนท้องถิ่นในพื้นที่นั้นๆ ด้วย เพื่อกำหนดเรื่องสิทธิชุมชนที่มีอยู่แต่เดิมให้ธำรงไว้ และปกป้องรักษา ซึ่งสอดคล้องกับบริบทของสังคมไทยที่ยังเป็นชุมชนสังคมเกษตรกรรม ที่พึ่งพาอาศัยทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมในกิจกรรมทางเศรษฐกิจ สังคม และวัฒนธรรม ดังนี้ จึงจำเป็นต้องให้ประชาชนผู้เป็นเจ้าของได้แสดงออกถึงการได้เข้ามามีส่วน มีสิทธิ มีเสรีภาพ ในการกำหนดเพื่อการใช้และจัดการทรัพยากรร่วมด้วย ซึ่งที่ประชุมเสวนามีประเด็นและข้อสังเกตในการนำเสนอประกอบการร่างรัฐธรรมนูญในมาตราที่เกี่ยวข้องด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ดังนี้ คือ

ให้รัฐธรรมนูญระบุสาระสำคัญเรื่องสิทธิของประชาชนคนไทยในความเป็นเจ้าของทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม คือ ทรัพยากรธรรมชาติ และแร่ธาตุต่างๆ อันมีอยู่เดิม เกิดขึ้นตามการเปลี่ยนแปลงโดยธรรมชาติ ในเขตแดนแห่งราชอาณาจักรไทย เป็นทรัพย์สินและสมบัติของประชาชนไทยทั้งสิ้น สิทธิที่ได้รับการรับรองในรัฐธรรมนูญดังกล่าวนี้ จะทำให้ประชาชนสามารถที่จะเข้าไปมีส่วนร่วมในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมร่วมกับรัฐได้
ผู้ใดเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ที่ดิน ย่อมเป็นเจ้าของทรัพยากรธรรมชาติและแร่ธาตุต่างๆ ตลอดจนสิทธิประโยชน์อันพึงมีพึงได้ ที่เกิดขึ้นโดยชอบด้วย ซึ่งจะเป็นการปกป้องสิทธิในทรัพย์สินของปัจเจกโดยชอบด้วยกฎหมาย
การจัดสรร กำกับ ดูแล ทรัพยากรธรรมชาติ และแร่ธาตุต่างๆ ของประเทศ ควรได้รับการจัดลำดับความสำคัญ เพื่อการอนุรักษ์ โอน สงวน เปลี่ยนแปลง ใช้ และระงับสิทธิในประโยชน์แห่งทรัพยากรธรรมชาติและแร่ธาตุต่างๆ โดยจัดประเภท ชนิด แห่งทรัพยากรธรรมชาติหรือแร่ธาตุต่างๆ ตามหลักวิชาการสากล มีแผนแม่บทออกแบบสำรวจการมีอยู่ คงอยู่ เปลี่ยนแปลง ตามธรรมชาติ และกำหนดเงื่อนไข รูปแบบการใช้ การได้มาซึ่งประโยชน์สูงสุด เป็นตามศักยภาพของทรัพยากรธรรมชาติและแร่ธาตุต่างๆ โดยคำนึงถึงสภาวะแห่งการอยู่ร่วมกันของประชาชนไทย ผลกระทบต่อประชาคมโลก วัฒนธรรม ประเพณีโดยรวม
ประชาชนและชุมชน ย่อมมีสิทธิปกป้อง ฟื้นฟู อนุรักษ์ สืบสาน และพัฒนาขนบธรรมเนียม จารีตประเพณี ศิลปวัฒนธรรม และภูมิปัญญาอันดีงามของชุมชน ท้องถิ่น และของชาติ และมีส่วนร่วมในการจัดการ การบำรุงรักษา และการใช้ประโยชน์ทรัพยากรธรรมชาติ สิ่งแวดล้อม รวมทั้งความหลากหลายทางวัฒนธรรมและทางชีวภาพอย่างสมดุล
รัฐ ต้องร่วมมือกับประชาชนในการบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติ เพื่อประโยชน์สูงสุดของประชาชนและชุมชน ทั้งในระดับชาติ และท้องถิ่น ด้วยหลักธรรมาภิบาลสิ่งแวดล้อม และหลักการพัฒนาที่สร้างดุลยภาพระหว่างการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม สิ่งแวดล้อม และวัฒนธรรม ให้สอดคล้องกับหลักการเข้าถึงทรัพยากรธรรมชาติอย่างเป็นธรรม
รัฐต้องตราพระราชบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับการมีสิทธิในทรัพยากรธรรมชาติของประชาชนให้ปรากฏ และให้มีผลในทางปฏิบัติอย่างแท้จริง

From : http://www.fpps.or.th