สถาบันนโยบายศึกษา : Institute of Public Policy Studies (IPPS)

เรื่องอาเซียน : ประชามติเพื่อ...และผลอะไร?

สมชาติ เจศรีชัย

      ประชามติกลับมาได้ยินกันบ่อยขึ้นเมื่อมีการยกร่างรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๘ และมีความเป็นไปได้ที่จะนำร่างรัฐธรรมนูญ ปี ๒๕๕๘ ไปให้ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งออกเสียงประชามติ เมื่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) มีมติเห็นชอบแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. ๒๕๕๗ เปิดช่องให้มีการนำร่างรัฐธรรมนูญไปทำประชามติได้ โดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2557 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่...) มาตรา ๕ ให้ยกเลิกความในมาตรา ๓๗ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.๒๕๕๗ ซึ่งมีสาระสรุปได้ดังนี้

       (๑) คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ พิจารณาคำขอแก้ไขเพิ่มเติมร่างรัฐธรรมนูญจากสภาปฏิรูปแห่งชาติ ให้แล้วเสร็จภายในหกสิบวัน นับแต่วันที่ครบกำหนดยื่นคำขอแก้ไขเพิ่มเติม

       (๒) เมื่อคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้แก้ไขร่างรัฐธรรมนูญแล้ว ให้เสนอร่างรัฐธรรมนูญต่อสภาปฏิรูปแห่งชาติ แล้วให้สภาปฏิรูปแห่งชาติรอไว้สิบห้าวันนับแต่วันที่ได้รับร่างรัฐธรรมนูญจากคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ

       (๓) เมื่อพ้นกำหนดนี้แล้ว ให้สภาปฏิรูปแห่งชาติประชุมเพื่อลงมติให้ความเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญนั้นทั้งฉบับภายในสามวันนับแต่วันที่ครบกำหนดดังกล่าว

       (๔) เมื่อสภาปฏิรูปแห่งชาติมีมติเห็นชอบด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญแล้ว ให้แจ้งคณะรัฐมนตรีทราบ

       (๕) ให้คณะรัฐมนตรีแจ้งคณะกรรมการการเลือกตั้งทราบโดยเร็ว

       (๖) คณะกรรมการการเลือกตั้งมีหน้าที่ในการดำเนินการให้มีการออกเสียงประชามติตามหลักเกณฑ์ วิธีการและระยะเวลาที่คณะกรรมการการเลือกตั้งประกาศกำหนดโดยความเห็นชอบของสภานิติบัญญัติแห่งชาติและประกาศในราชกิจจานุเบกษา

       (๗) ให้นำพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ.๒๕๕๒ ในส่วนที่เกี่ยวกับความผิดและบทกำหนดโทษมาใช้บังคับแก่การดำเนินการออกเสียงประชามติด้วย

       (๘) การจัดให้มีการออกเสียงประชามติ ให้ออกเสียงประชามติว่า “จะให้ความเห็นชอบ” หรือ “ไม่เห็นชอบ” ร่างรัฐธรรมนูญนั้นทั้งฉบับ

       (๙) การออกเสียงประชามติต้องกระทำในวันเดียวกันทั่วราชอาณาจักร

       (๑๐) สภาปฏิรูปแห่งชาติหรือสภานิติบัญญัติแห่งชาติสามารถขอให้คณะกรรมการการเลือกตั้งจัดให้มีการออกเสียงประชามติเพิ่มเติมไปพร้อมกับการออกเสียงประชามติรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ สภาละไม่เกินหนึ่งประเด็นพร้อมไปในคราวเดียวกันด้วยก็ได้

       (๑๑) การเสนอประเด็นดังกล่าวต้องเสนอให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาก่อน หากคณะรัฐมนตรีเห็นชอบด้วยกับประเด็นใด ให้แจ้งคณะกรรมการการเลือกตั้งทราบภายในสิบห้าวัน นับแต่วันที่ได้รับมติของสภาปฏิรูปแห่งชาติ หรือสภานิติบัญญัติแห่งชาติ

       (๑๒) คณะกรรมการการเลือกตั้งต้องดำเนินการให้มีการออกเสียงประชามติสำหรับประเด็นนั้นในคราวเดียวกัน กับการจัดให้มีการออกเสียงประชามติร่างรัฐธรรมนูญ โดยกรณีดังกล่าวนี้ให้ถือเอาเสียงข้างมากเป็นเกณฑ์

       (๑๓) สำหรับอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้งในการจัดการออกเสียงประชามติ มีดังนี้
      -ส่งร่างรัฐธรรมนูญให้แก่ผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติ
      -ประกาศกำหนดวันออกเสียงประชามติ ซึ่งต้องไม่เร็วกว่าสามสิบวันแต่ไม่ช้ากว่าสี่สิบห้าวันนับแต่วันที่คณะกรรมการการเลือกตั้งส่งร่างรัฐธรรมนูญได้ไม่น้อยกว่าร้อยละแปดสิบของครัวเรือนทั้งหมดที่ผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติมีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้าน

       (๑๔) มีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามของผู้มีสิทธิออกเสียงลงประชามติ ให้ใช้คุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของผู้มีสิทธิเลือกตั้งในการเลือกตั้งทั่วไปครั้งสุดท้ายมาใช้บังคับ

       (๑๕) ถ้าผู้มีสิทธิออกเสียงลงประชามติโดยเสียงข้างมากเห็นชอบด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญ ให้นายกรัฐมนตรีนำร่างรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมภายในสามสิบวัน นับแต่วันประกาศผลออกเสียงประชามติและเมื่อทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว ให้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาและใช้บังคับได้ โดยให้นายกรัฐมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ

      ดังนั้น จึงเห็นได้ว่า การจัดให้มีการออกเสียงประชามติร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ต้องพิจารณารัฐธรรมนูญทั้งฉบับ และอาจมีประเด็นจากสภานิติบัญญัติแห่งชาติและสภาปฏิรูปแห่งชาติแถมให้อีกสภาละไม่เกินหนึ่งประเด็น รวมสองประเด็น (เป็นเรื่องที่ไม่เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญ จะถามเรื่องอะไรแต่ละสภาต้องไปพิจารณาหามติให้ได้) คณะกรรมการการเลือกตั้งต้องส่งร่างรัฐธรรมนูญไปให้ผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติอ่านก่อนลงประชามติในห้วงเวลา ๓๐ วันถึง ๔๕ วัน ก่อนถึงวันออกเสียงลงประชามติ ส่วนวิธีการขั้นตอนทางเทคนิคการจัดทำบัญชีรายชื่อผู้มีสิทธิออกเสียงลงประชามติ การจัดทำบัตรประชามติ การกำหนดหน่วยออกเสียงลงประชามติก็เป็นไปตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญออกเสียงประชามติที่ยังมีผลใช้บังคับอยู่ ส่วนเกณฑ์การตัดสินว่าจะมีผลอย่างไร ต้องดูเสียงข้างมาก โดยปกติการพิจารณาผลจะต้องดูทั้งผู้ออกไปใช้สิทธิที่ต้องออกไปเกินกึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิออกเสียงลงประชามติ ซึ่งตามประกาศสํานักทะเบียนกลาง เรื่อง จํานวนราษฎรทั่วราชอาณาจักร ตามหลักฐานการทะเบียนราษฎร ณ วันที่ ๓๑ ธันวาคม ๒๕๕๗ (ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๓๒ ตอนพิเศษ ๔๙ ง ๒ มีนาคม ๒๕๕๘ หน้า ๑๑ ) มีจำนวนราษฎรทั้งสิ้น ๖๕,๑๒๔,๗๑๖ คน สมมติว่ามีผู้มีสิทธิออกเสียงลงประชามติประมาณร้อยละ ๗๐ คิดเป็น ๔๕,๕๘๗,๓๐๑ คน หรือ ๔๖ ล้านคน ต้องมีผู้มีสิทธิออกเสียงเดินออกมาใช้สิทธิอย่างน้อย ๒๓ ล้านคน และใน ๒๓ ล้านคนที่ออกมาใช้สิทธิก็ต้องเห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญ หรือประเด็น(ของฝาก)จากสนช.และสปช.ไม่น้อยกว่า ๑๑.๕ หรือให้ปลอดภัยก็ต้อง ๑๒ ล้านคน

      ประเด็นที่เห็นว่าควรให้ความสำคัญจะแยกเป็นสองประเด็นที่สำคัญ ดังต่อไปนี้
      ๑. ประเด็นการเผยแพร่ประชาสัมพันธ์สาระของร่างรัฐธรรมนูญ ถ้าวาทกรรมที่ว่า “คนไทยอ่านหนังสือปีละ ๘ บรรทัด” เป็นจริง คงทำให้ความเข้าใจในร่างรัฐธรรมนูญจนสามารถตัดสินใจที่จะเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบร่างรัฐธรรมนูญเป็นไปได้ยาก แต่เป็นที่น่ายินดีว่า เมื่อเดือนเมษายน ปี ๒๕๕๗ นายวิบูลย์ทัต สุทันธนกิตติ์ ผู้อำนวยการสำนักงานสถิติแห่งชาติ เผยว่า จากการสำรวจทางสถิติในปี พ.ศ. ๒๕๕๖ พบว่าคนไทยตั้งแต่อายุ ๖ ปีขึ้นไป มีอัตราการอ่านหนังสือร้อยละ ๘๑.๘ และใช้เวลาอ่านหนังสือต่อวัน เฉลี่ยคนละ ๓๗ นาที แต่ยังมีอัตราในการใช้เวลากับการอ่านน้อยเมื่อเทียบกับประเทศที่พัฒนาแล้ว หรือประเทศที่อยู่ในกลุ่มประเทศอาเซียน เช่น ประเทศมาเลเซีย สิงคโปร์ เป็นต้น ซึ่งการอ่านรัฐธรรมนูญไม่เหมือนการอ่านหนังสือประเภทอื่นประสบการณ์ในปี ๒๕๕๐ เมื่อการลงประชามติรัฐธรรมนูญปี ๒๕๕๐ ผ่านไป หนังสือร่างรัฐธรรมนูญยังเหมือนเดิม ดูใหม่ หรือไม่ก็ถูกแปรเปลี่ยนไปใช้ทำอย่างอื่นไปแล้ว ดังนั้น ข้อเสนอที่อยากเห็นคือ การแยกงานให้หน่วยงานอื่นทำเรื่องการเผยแพร่ ตั้งแต่การพิมพ์ จัดส่ง และต้องเพิ่มเอกสารหรือวิธีการทำความเข้าใจผ่านสื่อสารสาธารณะและสื่อออนไลน์ทุกชนิด โดยให้หน่วยงานภาครัฐที่มีหน้าที่โดยตรง ได้แก่ กรมประชาสัมพันธ์ กรมการพัฒนาชุมชน กรมสนับสนุนบริการสาธารณสุข สำนักงานคณะกรรมการการอาชีวศึกษา สำนักงานคณะกรรมการการอุดมศึกษาเข้ามาทำงานนี้ในลักษณะองค์กรเฉพาะกิจ (Contingency organization) เพราะการมอบหมายภารกิจนี้ไปให้คณะกรรมการการเลือกตั้งคงเกิดผลสัมฤทธิ์ได้ยาก ให้คณะกรรมการการเลือกตั้งทำงานด้านเทคนิคการลงประชามติเพียงด้านเดียวน่าจะเหมาะสมกว่า

      ๒. ประเด็นด้านการจัดการออกเสียงลงประชามติ หมายถึง หลักเกณฑ์ วิธีการขั้นตอนทั้งหลายที่จะก่อให้เกิดผลเป็นประชามติ เรื่องนี้คงเป็นงานโดยตรงของคณะกรรมการการเลือกตั้ง แต่ที่เป็นข้อเสนอ คือ ต้องทำบัตรออกเสียงประชามติที่ง่ายต่อการทำความเข้าใจและทำเครื่องหมายกาได้ถูกต้อง (easy and accuracy) เมื่อคณะกรรมการการเลือกตั้งทำแบบบัตรออกมาแล้ว น่าจะนำเสนอต่อสาธารณะเพื่อเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการพิจารณาเสนอแนะด้วยก็คงดีไม่น้อย การประชาสัมพันธ์เกี่ยวกับวิธีการลงคะแนนออกเสียงจึงต้องมีหลายเทคนิคทั้งการจัดกิจกรรมรณรงค์ในกลุ่มผู้ออกเสียงที่น่าจะทำให้บัตรเสียได้ง่าย (คนชรา ผู้พิการ ผู้ที่อ่านหนังสือไม่ออก ฯลฯ) การออกเสียงประชามติแม้ไม่มีผลต่อการเข้าสู่อำนาจทางการเมืองโดยตรง แต่ควรจัดให้มีส่วนร่วมจากองค์กรภาคประชาสังคมในวันลงคะแนนออกเสียงประชามติ การสังเกตการณ์เป็นเรื่องมาตรฐานที่ต้องมีเพื่อแสดงถึงความโปร่งใส และเชื่อถือได้ในผลการออกเสียงประชามติ นอกจากนี้ควรกำหนดเรื่องการอำนวยความสะดวกให้แก่ผู้พิการทางสายตา ผู้บกพร่องทางการเคลื่อนไหวไว้ในระเบียบการจัดการออกเสียงประชามติด้วยไม่ใช่เพียงแต่ปรากฏในคู่มือของคณะกรรมการประจำหน่วยเท่านั้น

      การออกเสียงประชามติที่มีประเด็นใหญ่คือรัฐธรรมนูญทั้งฉบับเป็นเรื่องยากในแง่ของการสร้างการรับรู้และความเข้าใจต่อประชาชนผู้มีสิทธิออกเสียงลงประชามติ เพราะการจัดการออกเสียงการลงประชามติ เป็นการถามประชาชนเป็นผู้ลงคะแนนเสียงโดยตรงในข้อเสนอใดข้อเสนอหนึ่งโดยเฉพาะอย่างยิ่ง ประเทศที่จัดให้มีการลงประชามติรัฐธรรมนูญทั้งฉบับก็มีหลายประเทศ อาทิ ตุรกี แทนซาเนีย ซิมบับเว อียิปต์ เป็นต้น การออกเสียงประชามติเป็นกลไกของการปกครองระบอบประชาธิปไตยที่มีการกำหนดเป็นชุดของขั้นตอนที่ช่วยให้ประชาชนตัดสินใจทางการเมืองโดยตรงผ่านการลงคะแนนที่ไม่เกี่ยวข้องกับรัฐสภาหรือรัฐบาล การทำประชามติที่ทรงอานุภาพจึงต้องให้ผู้มีสิทธิออกเสียงลงประชามติมีข้อมูลที่สมบูรณ์ และเหมาะสมเพียงพอต่อการคิดวิเคราะห์ และการตัดสินใจที่เป็นอิสระ ไม่ควรกำหนด “ธงคำตอบ” ว่าผลของประชามติต้องเป็นอย่างโน้นเป็นอย่างนี้ เพราะเท่ากับเป็นการบิดเบือนหลักการออกเสียงประชามติโดยแท้

From : http://www.fpps.or.th